神户市代表监察委员 樱井诚一
关键词：避难所定义；避难所救助费用;避难所的必要事项；自治体的避难所运营手册；制定无需避难所的减灾、防灾对策
一、避难所的内涵
根据日本自然灾害学会主编的《防灾事典》所述，避难所（Shelter）是指为由于灾害而正在受害或有受害可能的不得不避难的人员提供的以临时收容和保护为目的的学校、养老院、康复中心、公民馆以及其他的既有建筑物或临时建筑等。
《防灾事典》的“避难所的选择”项目中还就避难所的定义作了如下详细叙述：在日本，避难所一词包含了两个含义：（一）为保护生命安全的场所（Evacuation Center）；（二） 临时的居住场所（Shelter）。阪神·淡路大地震中就有各式各样的场所被作为避难所使用。以保护生命安全作为第一要务而使用的场所（自地震发生之日起5日内）除了由行政机关指定的避难所外，也包括了车、帐篷或亲朋好友及街坊邻居家，而用作临时居住的场所（震发2~4天后至半年间）主要有公司或单位的建筑设施、亲戚家以及作为避难所租借的公寓和出租屋。
（一）避难所在法律中的地位
1. 关于避难，依据《灾害对策基本法》第60条规定，市町村长作出的避难指示等具体包括：
（1）在灾害发生或可能发生的情况下，当认定出现需要对人的生命安全进行保护、同时防止灾害的继续扩大的情况时，市町村长要劝说被认定为有必要采取措施的地区中的居住者以及滞留者进行避难转移。当情况特别紧急时，亦可向上述人员发出进行避难转移的指示。
（2）依据前项的规定，在劝说或指示人员避难转移时，必要时市町村长可指示其转移的地点。
2. 关于行动计划，依据《灾害对策基本法》第42条，市町村地区防灾计划中针对避难等每一项具体事项制订了具体的行动计划。
3. 关于救助种类，《灾害救助法》第23条中记载了救助种类，对其进行了以下的列举：
（1）收容设施（包括应急临时住房）的提供；
（2）炊具以及食品、饮用水的供给；
（3）衣服、寝具以及其他生活必需品的提供和出借；
（4）医疗援助及助产等。
4. 救助的具体事项：
《灾害救助法施行令》第9条规定，各都道府县的知事按照厚生劳动大臣所制定的基准，在应急救助所必要的范围内，事先决定其救助的程度、方法及时间。《灾害救助法实施规则》（简称《规则》）中就《灾害救助法》所述的救助程度、方法、时间以及实际费用的补偿标准都作出了规定。此《规则》的第2条对作为收容场所的避难作出了规定，其提供避难的基准如下：
（1）其收容对象为由于灾害而正在受害或有受害可能的人员；
（2）原则上，利用学校、公民馆等既有建筑作为避难所，但当难以利用这些适合的建筑时，亦可在野外设置临时小屋或帐篷等作为避难所；
（3）此外，对可支出费用作出了规定，列举了各项开支限额的同时，规定每100人1天的预算为3万日元；
（4）避难所的开设期间为灾害发生之日起7日内。
上述有关条目，若出现了特殊情况时可与厚生劳动省协商增加预算或延长期限。
（二）防灾基本计划与地区防灾计划中的避难所
1. 以《灾害对策基本法》第34条为基础，由中央防灾会议制订的《防灾基本计划》，其第一章《本计划的目的和构成》中指出，本计划是吸取了震度七级且造成了6300人死亡或者失踪的阪神·淡路大地震以及近些年发生的大规模灾害的防灾经验与教训而写成的。其主要的目的是通过对防灾业务计划以及地区防灾计划中的各重点事项制定指导方针、以提高我国在灾害发生时的应对处理能力。
2. 《防灾基本计划》中的《地震对策篇》对避难场所作出如下规定：
（1）地方公共团体以城市公园、公民馆、学校等公共设施为对象，综合考虑地区人口、覆盖范围、地形、灾害发生后的安全系数以及其他预想的地震各元素后，确定所必需的避难所的数量和规模，并在征得其管理者同意的基础上，事先进行指定。指定后需尽力通知到区内每位居民。
（2）被指定为避难所的建筑物根据需要，应保证通风换气、照明等，确保配备良好的避难环境的设施。
（3）地方公共团体在避难场所中除配备储水槽、水井、临时卫生间、床垫、通信器材之外，还要尽力为高龄者、残障人士、婴幼儿、孕妇等在灾害发生时更需要照顾的人在避难的过程中准备必要的设施和设备。
（4）地方公共团体要设法配备电视、收音机等可用于接收灾害信息的设备。
（5）地方公共团体要在避难场所及其附近，尽力储备食品、水、紧急电源、常备药以及炊具、毯子等避难时所必要的生活物资等。
（6）为有助于避难所的运营管理，地方公共团体需事先向市民普及必要的相关知识。
（三）避难收容活动的意义
1. 灾害发生后，确保受灾者能够被迅速引导至安全的避难场所，保证其住处，能够为受灾者带来精神层面的安心感。
2. 提供应急临时住房等作为灾民生活重建的第一步，需要在平时就准备好。
二、关于避难场所的开设、运营
（一）避难场所的开设
在灾害发生时，地方公共团体根据需要开设避难场所，同时对周边的居民进行全方位的通知。在必要时，对于并未预先指定为避难所的设施，亦可在经过安全性的确认后，并在征得其管理者同意的基础上作为避难场所进行开放。
此外，考虑到在灾害发生时，高龄者、残障人士、婴幼儿以及孕妇等需要特别照顾，亦可以申请借受灾地区以外的设施或酒店旅馆等作为避难场所，以保证避难场所的多样性。
（二）避难场所的运营管理
地方公共团体要妥当运营和管理避难场所。灾害发生时，在努力寻求受灾者、居民、自主防灾组织等协助避难场所传达信息、分配食品饮用、清扫等工作的同时，依据需要，亦可寻求其他地方公共团体的协助。地方公共团体要尽早地掌握每一处避难场所收容的受灾者的相关信息，要持续关注避难场所的生活环境，努力保持其良好的状态。为了确保受灾者健全的居住生活，地方公共团体要通过迅速提供应急临时住房、公营住宅以及斡旋空置住房等，以期尽早地撤销避难场所，结束居民的避难生活。此外，在长期避难时，要努力确保个人隐私，也要考虑到男女之间的需求不同以及双方观点差异等各种问题。
以上述为参考，地方公共团体基于《灾害对策基本法》第42条制订了地区防灾计划。灾害发生时，针对避难场所的管理和运营，也要依据各地区实际情况不同进行独立的判断和处理。
三、避难行动及避难所状况的设想
各地方公共团体要以防灾计划为依据，制订包含地区特点在内的地区防灾计划和运营手册，同时以县为单位向市町村提供标准化的工作手册。这部手册要分别整理灾害发生后的工作进程表、季节、受灾状况等内容。
整理方法有很多种，例如工作进程表的分类，既有初期为24小时，开展期为24小时~3周，安定期为3周以后，再之后为撤销期的分类法；也有初期为灾难发生后的3天、开展期为3天~1周、安定期为1周~2周，撤销期为2周~3个月的分类方式。此外，还有初期即指灾难发生当日，撤销期则为维生管线等的恢复时期的分类法等。
大体上，在初期时行政负责人、设施管理者以及初期受灾者们会为应急性的避难所有效运营而建立组织，以便开设避难所和对避难所的安全进行确认。
开展期至安定期这段时期，在发展为正式运营组织的同时，要与国家和县等的有关部门以及志愿者合作，设立运营总部并正式开展运营工作。而在撤销期开始后，由于受灾者数量减少，避难所要逐步缩小规模并进入关闭阶段，运营总部自身也要随之缩小。避难所也要考虑季节的因素。如配备空调和暖气，配备电冰箱以保证食品卫生，设置洗浴设备以保持清洁等具体问题。虽然按灾害救助法的标准避难所的运营时间约为七天，但根据受灾的实际情况，也有可能长期开设避难所，因此有时也需要考虑构筑长期生活空间的问题。
（一）避难所的开设方法
运营工作手册中明确了很多针对事先被指定的避难所的假定事例，如明确指定为避难所的学校等公共设施的钥匙该交由谁保管的问题十分重要。由于保管者本身也有可能受灾，因此地区居民的代表等也应持有备用钥匙以防万一。
此外，确认避难所的安全也是十分必要的。通过对建筑物的应急危险度进行判定和检测，仅将确定可安全使用的部分开放作应急使用是必不可少的过程。
（二）避难所运营组织的建立方法
避难所具有保护生命安全和临时居住两个功用。避难所的开设及运营也要同时着眼于帮助灾民早日重新开始正常生活以及争取早日撤销避难所，且有必要在开设避难所的短时间内建立能够相互帮助的组织。为此有必要预先在运营工作手册中对下列项目进行规定：
1. 制定避难所运营的基本方针
在此，将避难所的定位以及需要达成共识等事宜进行整理，并明确为基本方针。例如，避难所不但是安全的避难场所，还是支援灾民灾后生活的地方。避难所终究只是临时性的场所，因此原则上其运营管理也应以受灾者自治的形式进行。又如，将学校作为避难所使用时，为了尽可能减小对正常教学活动的影响，需要和校方就灾民住处等问题充分商量后决定。