资产形成是资产管理的前提，对建立与社会主义市场经济体制相适应的高校固定资产管理体制具有十分重要的意义。规范的高校固定资产形成机制，是资产管理的第一步，有利于从源头上纠正高校固定资产配置不公、随意购置、资产闲置等问题，促进高校固定资产管理的科学规范。
建立规范的高校固定资产形成机制，首先应正确界定高校固定资产的配置范围，配合高校机构改革、财政体制改革、高校后勤社会化改革等，把高校的一些营利性机构剥离出高校固定资产的配置范围。在合理界定高校固定资产配置范围的基础上，尽快建立科学合理并且具有高度可操作性的高校固定资产配置标准。其次，按照确定的高校固定资产配置标准，严格按照部门预算的方式、程序来确定各高校及部门的资产购建预算。对于一些难以标准化的或者金额较大的资产购建项目，应纳入政府预算统一举行大额资产购置论证会，利用专家与社会各界的力量进一步防止资产购置的盲目性、随意性。在确定了购置预算之后，利用规范化的政府采购方式购置资产，降低资产的购置成本，防止购置环节的浪费和腐败。
一、高校固定资产配置范围的界定
固定资产是高校实现提供公共产品和服务的前提条件，是高校实现其人才培养和科学研究任务而必备的物质基础。高校固定资产属于国有资产，其资产来源于财政资金，如果配置范围过广，会给国家财政造成很大压力，并可能由于财政资金介入生产性领域而影响了市场机制的正常运行。相反的，如果配置范围过窄，则会妨碍高校自身职能的顺利完成，影响公共产品的数量与质量。
（一）高校固定资产配置的现状
在目前的管理模式下，高校的固定资产与高校的预算之间缺乏必要的关联因素，从而导致部分高校只重视其收入的争取和创造，忽视学校支出的节约和使用效果的提高，在固定资产的购置方面缺乏有效的制约机制，没有严格的审批制度，日常监管缺乏足够的力度，盲目性、随意性较大，重复购置现象非常严重，导致资产配置不合理，盲目追求高档次、高规格的资产购置现象大量存在。高校内部各部门资产由部门自行占有和使用，很难做到资产在全校范围内的共享共用，更有甚者，资产只是摆设，根本不管理不使用。特别是自1999年以来，高校扩招步伐加快，且教育部对高校基本办学指标等具有明确的要求，而生均教学仪器设备价值成为考核学校办学水平和进行教学评估的重要指标之一，因而不少高校在未经过科学论证的基础上，通过大量购置设备来实现资产短期内的达标，只追求资产的价值、数量及档次，对于资产购置是否可行、实用、有效等问题并未顾及，必然导致资产的重复购置、资产闲置或者利用率不高等状况的出现，因此，高校固定资产配置亟待进一步规范。
在高校办学经费紧张的现实状况下，根据高校固定资产配置范围与目标模式的差异，应结合事业单位改革的趋势，把一些生产性、营利性部门或产业从高校中剥离出去，从而把有限的办学经费用到教学领域，把固定的资产购置费用到最迫切的教科研领域，确保高校职能的顺利、高效完成。
（二）合理确定高校资产的配置范围
高校作为事业单位，承担着人才培养和科学研究的基本任务，是建设人力资源强国的任务承担者，与经济和社会发展具有天然而密切的联系。然而，在我国，高校属于事业单位，依靠国家财政拨款维持日常的运行和发展。但是，我国目前的事业单位覆盖范围过大，把一些可以按市场方式运作、由企业经营的工作也包含在内，加大了国家的财政压力，挤占了有限的财政资金，也因此妨碍了其他事业的健康发展。为了更好地加强各项事业建设，为广大公民提供更高质量的事业服务，我国目前正在推进事业单位改革。按照事业单位与公共产品的相关性，现有的事业单位可大致分为三大类，公益性事业单位、准公益性事业单位和经营性事业单位，对不同类型的事业单位，应采取不同的管理方法。配合事业单位改革，事业单位国有资产的配置范围也应相应调整。高校因其特殊的公益性质，属于公益性事业单位。
高校作为公益性事业单位，提供的产品与服务具有明显的公共产品属性，具有明显的正外溢性，是无法按市场机制由企业来提供的，但同时又是社会发展所必需的。教育作为促进经济社会发展的基础性事业。对从事这种公益性事业的高校，财政应保障其正常运作的资金需求，这意味着高校仍应纳入国有资产的配置范围。
二、科学的高校固定资产配置标准
制定科学合理的高校固定资产配置标准，购建什么资产、购建多少资产是高校固定资产形成环节必须解决的一个问题，也是解决目前高校固定资产购置随意性强、配置不公平、不合理等问题的一个行之有效的办法。高校固定资产配置标准的涵盖范围，主要包括各种具有实物形态的资产，如办公用房、公务用车、专用设备、图书、办公家具等各类资产，不涉及货币、有价证券、无形资产、对外投资等各类非实物形态的资产。总之，建立高校固定资产形成机制，必须制定科学合理的高校固定资产配置标准。
（一）高校固定资产配置标准的基本特征
1.统一性的特征。统一性是指对在同时期、同地区提供同性质的公共产品的高校，其资产配置标准应当统一。也就是说，高校固定资产的配置标准应由有关资产管理部门统一制定并颁布执行，而不是由各高校自行规定。其中，对于通用型的固定资产，如纸笔文件夹等低值易耗办公用品、办公用房、普通公务用车（不含某些特殊行业的特种车）、办公家具、电脑等等，其资产配置标准应由资产的宏观管理部门（即财政部门）制定，并在同级行政辖区内统一执行；对于一些专用型的固定资产，如医科院校使用的医疗设备、公安院校使用的特种机动车、文艺院校使用的乐器等等，应由各类型高校的主管单位制定并报请同级财政部门审核同意后，在同级行政辖区的有关机构统一执行。
2.灵活性的特征。在制定高校固定资产配置标准时，要从实际情况出发，能够制定实物标准的，应尽量使用实物标准。对于一些变化大、型号品种过于复杂而难以采取实物标准的，可采取价值标准，但在实施时应相应考虑通货膨胀因素与地区物价差异等因素。高校固定资产的配置标准不可能长期固定不变的，而应随着经济发展水平、技术进步等因素的变化而进行适时的调整。这种调整不是随意的，而应严格按照规定的原则和程序进行。
3.强制性的特征。资产配置标准经有关资产管理部门制定颁发后，应具有强制性，其适用范围内的高校都必须照章执行，不得擅自提高标准。与此同时，资产管理部门还应同时出台相应的违规惩罚及监督措施等，对超标准配置资产的高校与有关领导进行惩罚。
（二）制定资产配置标准应兼顾的方面
1.统一标准，兼顾差异。我国国土面积广大，东中西经济发展水平差距较大，各地区高校的实际情况也千差万别，不可能在全国范围内实施统一的资产配置标准。因此，在实际操作中，首先应制定统一的全国性高校固定资产配置标准指南，说明资产配置标准的基本内容与具体的制定原则、参考依据等。进而，再由各地区高校固定资产的宏观管理部门在摸清现有高校固定资产总量的基础上，依据有关国家标准，结合本地经济发展水平、政府财政状况等各项因素，制定本地区的高校固定资产的具体配置标准指南并颁布实施。与此同时，各地财政部门还应制定本地高校专用型资产的配置标准指南，并授权各系统高校的主管单位，以该指南为指导，制定其管理范围内的专用型资产具体配置标准。
2.循序渐进，逐步推广。由于高校的类型复杂，固定资产种类繁多，具体情况更是多种多样，如果要一步到位制定涵盖绝大部分资产的配置标准，实际操作难度很大，可先选择几种较易标准化的资产进行试点，然而再逐步推广到其他各种资产。因此，各地在实践中，可先选择办公用房面积、办公用房装修和公务用车等资产进行制定配置标准的试点，在取得一定经验的基础上，再逐步推广到其他资产。在推广过程中，应先选择东、中、西部的个别省份进行试点，待试点成熟后，进而在全国推行。
3.动态变化，适时调整。由于经济、技术、社会是不断发展的，高校的具体职责与履行职责所需的物质手段也在不断变化发展中，因此，应根据具体情况适时调整资产配置标准。各地不但要结合实际情况，而且在制定标准的时候，应充分考虑调整的余地，设定调整的原则。在实施过程中，应每年根据客观条件的变化，按原先设定的调整原则，在整体上保持标准连续性的基础上，及时调整一些具体标准。
三、实行大额固定资产购建论证会制度
不同类型的高校肩负人才培养目标不同、科学研究的方向更是千差万别，对固定资产的需求必然会存在很大差别，任何详尽的配置标准都不可能涵盖所有的需求差异。为弥补资产配置标准的缺陷，防止资产形成的随意性，加强资产形成的民主性与科学性，应建立大额资产购建论证会制度，对超过一定金额的大额资产的购建进行专家论证，并将论证结果提供给决策部门，作为决策的重要依据。
（一）论证会的基本架构
财政部门既是高校固定资产的宏观管理部门，又是财政资金的管理者，因此，高校资产论证委员会应由财政部门牵头负责，并由财政部门资产宏观管理的负责人任委员会主任。论证委员会的成员应由兼职人员组成，包括固定委员与非固定委员两类。固定委员可由资产宏观管理部门、预算部门、人大财经委员会等部门派员组成；非固定委员由需要购建资产的高校的代表、主管单位的代表或专项资产管理部门代表、熟悉需购建资产相关行业的有关专家等组成。对于数额特别巨大的资产购建，还可邀请部分人大代表与市民参加资产论证工作。
（二）论证的对象与程序
提请论证的资产主要包括两大类：一是专业性很强，难以制定配置标准，且价格较为昂贵的资产；二是大型基建项目。此外，对于一些更新换代很快的办公用品，如电脑等，由于配置标准的调整很难及时跟上这些用品本身更新换代的步伐，而实际工作中又可能出现更新的需求，在这种情况下，也可提请资产购建论证委员会就是否需要更新进行论证。
论证会应充分体现民主、透明的原则。论证会的基本程序，首先由需要购建资产的高校代表（如果是有关专项资产的购建计划，则为专项资产管理部门代表）说明目前现状及购建理由；其次由有关专家就该项资产的特点、用途、价格等作出客观的描述，由资产宏观管理部门代表对当地高校同类设备或类似设备的配置情况、使用率、使用效果等做出说明，由财政预算部门对当地财力情况做出说明。阐述完毕之后，与会成员进行自由提问、讨论与发言；讨论结束后，以实名书面投票方式进行是否同意购买的表决，并可同时提出相应的理由或改进方案。再次，由委员会的固定成员将有关结果形成书面意见并上报决策部门，作为决策的重要依据。
四、强化高校固定资产的预算管理
预算管理弱化是目前高校固定资产购置随意性强、资产闲置等问题的重要原因之—。从发达国家与地区的经验来看，预算管理是合理配置政府财产的基本手段。要改革现行高校固定资产的形成、配置模式，建立高校固定资产的形成机制，必须强化高校固定资产的预算管理，制定完整的高校固定资产预算，并严格按预算配置高校固定资产。在配置过程中，应充分依据资产配置标准，分析各高校占有使用资产的现状及其职能履行的需要，做好各高校的资产预算工作。对于大额固定资产，在正式确定预算之前还应举行资产论证会，以增强预算的科学性、合理性。高校固定资产的购置纳入部门预算，可有效防止资产购置的随意性。预算经人大审议批准之后即具有法律效力，必须严格执行，非经法定程序不得改变。
将固定资产的预算管理与部门预算制度改革紧密结合起来，能更好地发挥预算制度在高校固定资产配置中的积极作用，建立与经济社会相适应的部门预算模式，完善高校固定资产的预算管理。
1.调整财政预算的供给范围。加强政府财政的预算管理，调整财政预算的供给范围，重新界定高校固定资产配置范围。有关这方面的内容上面已经详述，这里不再赘述。
2.加强预算外资金的管理。部门综合预算应反映该部门的一切财政资金，包括预算内资金、预算外资金、各项基金等。为建立与经济社会相适应的部门预算模式，必须将加强预算外资金管理，把预算外资金完全纳入部门预算之内，从而从资金源头上有效地防止资产重复购置与资产闲置。
3.预算编制时间。编制科学、切合实际的部门预算需用充足的时间，为此，应提前预算编制时间，可将预算编制时间提前到预算年度开始前一年左右，在本年度预算开始实施之时要着手编制下一年度的预算。从高校国有资产管理方面来看，提前预算编制时间，也有利于在编制过程中充分了解资产现状，分析资产的需求情况，从而提高资产预算的科学性。
4.改变预算收支分类。随着经济社会发展的变化和高等教育的跨越发展，过去的预算收支分类体系与定额标准已与目前的改革实践严重脱节，失去了科学性与合理性，导致高校之间较为严重的分配不均现象。因此，尽快制定一套新的收支分类体系，制定科学合理、操作性强的定额标准，既是完善部门预算改革的迫切要求，也有利于编制合理的高校固定资产预算。在制定定额标准的过程中，应将高校固定资产的配置标准与定额标准紧密结合起来。
5.细化高校预算。高校预算是高校争取财政资金的重要途径。在编制高校预算时，预算内容要尽可能地细化，不仅要具体到项目，而且要具体到各部门，以提高预算的透明性、准确性与约束力。就高校固定资产管理而言，细化预算也有利于提高资产预算的严肃性，防止资产预算被挪用或将其他方面的预算用于购置资产。
6.推行绩效预算。在编制支出预算时，应摒弃传统的“基数加增长”模式，采用零基预算，以预算年度的实际需求为主要依据确定支出预算。同时，应考虑增加量化的事业成果指标，使预算支出与成果挂钩，以反映资金投入与资产使用的效果，把高校固定资产的使用效率同预算支出管理结合起来，从而达到防止资产闲置、提高资产使用效率的目的。把高校预算改革与国库集中支付、政府采购等改革措施结合起来，多方位地推动财政管理的科学化、规范化。
五、高校固定资产的政府采购制度
在资产形成环节，如何购建资产，是继确定高校固定资产配置标准、大额资产论证会和资产预算管理等措施之后，又一个十分重要的问题。从国外的经验与我国的改革实践来看，通过规范化的政府采购制度购建高校国有资产是解决“如何购建”问题的有效方法，是建立高校高等资产形成机制的重要内容。
（一）我国的政府采购制度改革
政府采购制度是在市场经济条件下实现政府购买性支出的—项规范化、高透明度的制度，是指政府以公开招标为主要手段，使用政府的财政性资金，按照法定方式和程序，为政府部门及其所属公共部门购买物资、工程或者服务的行为。
1996年以来，改革传统政府采购模式，按国际惯例建立现代政府采购制度，成为转轨时期中国经济体制改革的重要内容，上海、深圳、重庆、北京、广东、河北、山东等多个省、直辖市和计划单列市纷纷进行了政府采购制度的改革试点工作。1999年1月开始实施《深圳经济特区政府采购条例》，深圳率先以立法的手段规范了政府采购制度。经过改革实践，目前我国政府采购工作已在全国全面推行，有中国特色的政府采购制度已经初步形成。
我国的政府采购制度政府采购规模与范围不断扩大，建立了政府采购管理机构，制定了一系列政府采购的规章制度，初步形成了集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，初步建立了政府采购信息管理系统框架。然而，与国际惯例相比，我国的政府采购制度还很不完善，无论在法规建设、管理模式、市场化程度、监督机制等各个方面都还有待于进一步改革与完善。
（二）政府采购高校固定资产的基本手段
从国外的发展实践来看，市场经济发达国家都是通过规范化的政府采购制度，来完成公共服务机构正常运行所需资产。许多国家为此还设立了专门的政府采购机构来负责采购工作。在美国，联邦总务署是美国联邦政府负责集中采购和资产管理的机构，总务署通过其辖下的联邦供应服务中心机构采购联邦政府所需的资产，从办公用房、公务用车、办公家具、电脑、纸笔到物业管理、车辆修理等各项用品与服务。韩国政府设有采购厅，作为政府采购的专门机构，政府部门所需的各种资产主要由采购厅负责采购。有一些发达国家，虽然没有设立专门的政府采购机构，但其大宗物品和服务，也依靠规范、透明的政府采购方式来采购。德国设有专门的政府采购统一管理机构，对于价值在一定金额以上的项目和物品，通过在政府专门的招标刊物上发布公开信息，面向全社会公开招标采购。
从政府采购本身来看，政府采购是实现政府购买性支出的重要手段，而购建高校固定资产的资金来源主要是政府拨款，而且固定资产支出在高校经费支出中占有很高的比重，理应列入政府采购项目中。因此，通过政府采购制度来购建高校固定资产也是完善的政府采购制度的内在要求。从我国政府采购的实践来看，实行政府采购制度有助于节约政府财力，降低资产成本，提高资产形成效率。同时，还有助于从制度上遏制资产采购环节的腐败现象。因此，利用规范的政府采购制度购建高校固定资产是一种符合我国实践的有效手段。
从世界贸易组织《政府采购协议》来看，规范化的政府采购制度购建高校固定资产是世界贸易组织的要求。目前，《政府采购协议》是世界贸易组织的四个复边协议之一。复边协议与多边协议不同，多边协议要求所有的世贸成员都必须加入并接受其约束，复边协议则由各成员国自愿选择加入参加，复边协议只对签字国有效，其确立的权利与义务只局限于签字国。按照《政府采购协议》的要求，各国政府在采购物品与服务时，应该本着“商业考虑”，以价格与质量为合同授予的标准，在全球范围内（至少在签字国范围内）高透明度地、无歧视地选择供应商。随着国际政府采购市场重要性的日益增强，《政府采购协议》的签字国正在不断增加，并极有可能转变成一个多边协议。我国已加入世界贸易组织，尽管暂时没有加入《政府采购协议》，但从发展趋势来看，加入只是一个时间问题。在正式加入之前，我国应充分利用这段缓冲时期，不断完善国内的政府采购制度，促进国内政府采购制度与国际惯例的接轨。因此，利用规范化的政府采购来购建高校固定资产也是我国政府采购制度与国际接轨的重要内容。
通过政府采购模式来购建高校固定资产，就是将高校固定资产从以分散自由采购为主购建方式，转变为以集中采购为主的购建方式，按照公开、透明的原则选择供应商，节约采购资金，提高采购效率。在财政部门下设政府物料供应中心，由该机构根据年度预算，集中采购高校所需的普通固定资产，各高校按年度预算规定申请领用；对于各类专项资产可由各专项资产管理机构根据辖区内高校对专项资产的需求情况，统一购建专项资产，并予以配备。在此过程中，财政部门只进行宏观领导与监督。
高校作为事业单位，一些固定资产的购建在部分地区已经纳入了政府采购的范围，但仍存在着采购范围过小、单个研究项目自行采购、个别高校脱离政府采购等问题，为进一步推进政府采购改革，更好发挥政府采购制度在高校固定资产购建环节的作用，完善我国的政府采购制度，应重点做好以下方面的工作：一是要使政府采购规模到位，范围覆盖全面。二是要建立健全以《政府采购法》为基本法的法律、法规体系。三是要建立合理分配、协调配合的管理体制。四是实行政府采购程式化、标准化。五是要实行政府采购资金通过国库单一账户管理体系、由财政直接拨付的管理制度。六是要建立中介机构和供应商市场准入制度，实行资格审核注册制。七是建立政府采购投诉制度，保护当事各方的合法权益。八是要建立健全政府采购信息公告制度，形成发达而完善的杂志、报纸、网络三位一体的信息管理体系。九是要建立政府采购人员资格管理制度，逐步做到政府采购管理人员持证上岗。十是要建立健全政府电子采购系统。做好以上这些工作，我国规范化的政府采购制度就基本建立了，相应的，高校固定资产的购建行为的规范化也就能基本实现。