书城社会科学中国农村的历史变迁
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第60章 59 清代的里甲与保甲制

清政府为了加强地方统制,在广大的乡村设立了两种制度:一种是保甲制,是为了维持地方治安而设立的;另一种是里甲制,目的是为了地方赋役的征收。保甲制根据宋代的保甲制度而来,以10户为一牌,设一牌头(有时亦称牌长);10牌设一甲,有甲长或甲头;10甲设一保,亦有保长或保头。保甲制设立的目的有二:一是负责乡村户口的登记,这不仅是保甲内的每一个人都有责任向牌头、甲头或保头检举邻居非法的行为,否则将遭受处罚。所以,很明显的可以看出保甲制是清朝君主为了控制县以下的广大农村,而设立的一种制度。

清代的保甲制,在理论上是由十户组成牌,百户组成甲,千户组成保。但是为了保持地方上自然村落的完整性,保甲制的户数并未严格的遵守,有时一个村落不到足够的户数也组成牌或甲。所以清代的保甲制与明代的里甲制一样,尊重地方自然村落的完整性;并没有把这个村落的人户移到别的地方,以充实保甲户口的情形。

保甲制度的运行,完全是由地方上的人民自己来经手。虽然保甲制度是由地方官管辖,但地方的官员并不干涉。政府不干涉,有其好处,因为由地方上人民的帮助,政府不必扩充人力就可以把它的统治功能伸延到最下层、最偏远的地方。在这种制度下,人民互相监视,成为一全国性的间谍网,任何想破坏治安或推翻政权的行为,都可以事先察觉而加以防止。

清代的里甲制在顺治五年(1648年),也就是保甲制实施后四年设立。清代的里甲制沿承明代的制度而来,其组织与明代一样,仍旧是以110户为一里,选10户为里长户;剩下100户分为十甲,每甲10户,设一甲首或甲长。清代里甲制的功能与明代一样,最初也是为了编审黄册而设立,但是清代的里甲制并未像明代那样发展成具有征收赋役、维持治安及宣导教化等不同功能的制度;清代的里甲制始终只负责一种功能,那就是负责地方赋役的征收。

清代的里甲制是想把国家最重要,也最复杂的收税工作,交给地方上的人民自己负责,由地方人民自己经手收税,朝廷则站在辅导的地位。这种做法有两种益处:第一,里甲制的里长及甲首都是义务性质,政府可以节省人力及物力的开支。第二,里长及甲首皆来自地方,熟悉地方上的事务,可以彻底达成收税的目的。这种用意很好,在清初也发挥了部分的功效。但中期以后,百病丛生,纰漏咸出。由于地方官吏的腐败、胥吏的中饱及绅士的贪婪,使得清代中期以后,里甲制发生严重弊端,真正获得利益的是地方官、胥吏及绅士,税收的负担反而加到无辜的农民身上。里甲制助长了特权阶层的贪污不法,完全丧失了原来的功能。