之所以稳定与发展统一，是因为这些地区现存的矛盾和冲突，基本上是各族劳动人民之间的关系问题，是属于人民内部矛盾问题，也是发展中小规模的局部问题上的矛盾，还不足以影响全局上的发展问题。而且，这一地区的许多问题最终还要靠发展来解决。因而，如果只讲稳定，不突出发展，就会使稳定进入封闭僵滞状态，排斥社会系统的发展要素。积极而有效的战略对策应该是把稳定与发展有机的统一起来，稳中求变，稳中求进、稳中求快。
2． 坚持发展与缩小的同步战略
国内外民族关系的经验教训表明，经济因素越来越成为影响民族关系的主要因素。加快民族经济发展步伐，缩小民族间发展上的差距，是调整民族关系的最基本的战略。要调整好民族地区的民族关系，在经济上要解决好三个矛盾：一是东西差距拉大与民族地区要求加快发展之间的矛盾；二是现代化建设中各民族之间利益、少数民族地区的利益与国家利益之间的矛盾；三是各民族人民物质文化生活需要提高与一部分少数民族地区贫困之间的矛盾。在有利于全国发展的大局下，要针对民族地区存在的特殊问题和困难，采取特殊对策使民族地区在发展速度上快于和高于其他地区。使发展的成果不断抵消日益拉大的东西部差距，把民族地区的经济发展和差距缩小同步化，以避免发展加快、差距不减的不和谐局面持续延续下去。
3． 坚持政策连续性与稳定性的协调战略
长期以来，国家和政府为巩固平等、团结、互助的民族关系，加快民族地区的发展，制定和实施了一系列行之有效的政策，以巨大的财力、物力、人才支持民族地区的发展，取得了举世瞩目的成绩。但国内外经济社会发展的实践反复证明，在一个多民族国家内，对于自我发展能力较弱的少数民族来说，必须依靠政府的发展援助政策，才能使这些民族和地区最终走出恶性循环的困境。在我国，根治贫困，消灭各民族事实上存在的不平等，是社会主义的本质要求及其优越性的重要体现，也是国家对少数民族扶持政策保持连续性和稳定性的基础。
我国的少数民族，由于历史上各种复杂的原因，人多数居住在高寒、边远和自然环境恶劣的地区，社会发育程度低，自我发展能力不足，更需要国家长期的稳定的扶持政策，为其发展提供不可或缺的外援动力。特别在市场经济条件下，虽然民族经济的发展开始由“计划控制” 向“市场调市”、“公平竞争” 转变，但由于各民族的发展起点不同，资源禀赋和发展实力各异，因而其竞争的机会和结果并不完全是平等的，同样需要国家通过政策调控来保护和扶持民族地区的发展。应注意保留多年来行之有效的、有利于民族地区发展的政策性措施，使之具有稳定性。如果因形势的发展变化不得不改变原有的某些政策，也应采取相应的措施予以补偿，使政策具有连续性。在现行的民族关系格局中，国家和政府要充分考虑各民族的利益状况、利益要求，通过稳定性和连续性相协调的各种政策，适时地对利益分配进行调解，使各民族都能在发展中受益，逐步实现各民族对新增利益分配的社会预期和心理预期，建构市场经济条件下民族关系新的平衡点。
4． 坚持马克思主义民族观教育和政治发展的并举战略
广泛、深入、持久地进行马克思主义民族观和党的民族政策的宣传教育，既是巩固平等、团结、互助民族关系的需要，也是推动民族地区政治发展的必然要求。政治发展是一种与经济、社会和文化的发展相伴而生的现象，其综合表现为社会政治关系的变化，是政治关系从一种形态向另一种形态的变迁，民族地区的政治发展是建立在马克思主义民族观基础之上的发展，因而在各民族特别在汉族中进行马克思主义民族观教育，有利于克服民族主义和大汉族主义倾向，真正实现民族关系的和谐，推动民族地区的政治发展。
民族地区的政治发展主要通过三种基本方式来实现：一是通过政治体制改革，进一步理顺权力关系，包括中央与地方的关系、党政关系、基层政权与基层群众自治组织的关系，尤其是民族自治地方的党政关系，以及上级国家机关与自治机关的关系，进一步完善各项政治制度；二是有效推进农村基层政治一体化进程，融合传统权威、宗教权威和精英权威等体制外权威，促进新政治因素和政治关系的生成，不断提高政府能力；三是建立新的政治机制。为了适应新的发展需求，调动各民族成员广泛参与开发活动的积极性，必须建立起能够适应新的政治因素、政治力量和政治要求的机制，如权力平等机制、政治参与机制、利益实现机制和意愿表达机制等，实现体制创新。只有这样，才能把马克思主义民族观和党的民族理论及政策落到实处，为民族关系调整奠定可靠的政治基础。
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城乡结合部失地农民安置及权益保护长效机制问题研究
许尔君 袁凤香 马全
城市化和工业化是现代化发展的必然过程，是世界各发达国家走过的成功之路。20世纪90年代以来，我国正在加快由农村向城市、农业向工业化、高新技术向产业化转移的步伐。伴随着这一过程的是开发建设用地的增加，城乡边缘部分农民失去土地已不可避免。
我国是一个农业大国，耕地历来是国家最重要的自然资源。从数字上看，人均耕地面积约1.3亩，相当于世界人均耕地的1/3。但近十多年来，随着工业化、城市化进程的加快，农地被大量征用。1987—2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70﹪以上是征地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997—2010年，全国占用耕地控制指标为2950万亩，可是在1997－2001年间已经占用耕地面积1351万亩，占总数的45.8﹪，在这一过程中，约有2400万成为被征地农民。2000－2010年，非农建设占用耕地的指标是1850万亩，这意味着在未来十年中还将至少形成2600万被征地农民。另据国土资源部《21世纪我国耕地资源前景分析及对策保护》，2011－2030年，在严格控制的前提下，我国年均占用耕地将不低于180万亩，20年间将达到3600万亩以上。现在全国各类开发区的规划面积已达3.6万平方公里，超过了我国现有城镇建设用地的总面积。以上几项合计，2000－2030年间将占用耕地5450万亩，被征地农民总量将超过7800万人。这一庞大的人群总量将远远超过许多发达国家人口的总规模。从这个角度分析，被征地农民的安置问题已经不再是农民的个体风险问题，而是一个影响深远的农民群体风险问题。个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，群体风险却只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制化解。在二元社会结构下，农民是被排除在社会保障制度之外的，土地一旦被征用，失地的农民既不同于城镇居民，也不同于传统意义上的农民，他们进则无门，退则无路，成了“种田无地，上班无岗，低保无分” 的“三无” 游民。为了自己的生存，为了今后的保障，他们不得不频频上访，造成城市化进程中的不稳定因素。仅2003年上半年，全国发现的各类土地违法行为就达10万多起，涉及土地面积39133.33公顷，其中占用耕地19400公顷，而2000－2002年，全国查处此类案件更多达40万件。从个体风险到群体风险的转变，不仅表现了被征地农民对妥善安置的迫切需求，而且也要求党和政府必须对这一问题引起高度的重视并采取积极有效的措施来进行化解。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但在现有失地农民补偿安置制度和某些地方政府解决失地农民问题无作为的情况下，失地农民的权益在很大程度上受到了侵害。虽说城市化进程中产生失地农民是正常的现象，但问题的关键是如何保障失地农民的生存权和发展权。在计划经济时期，采取“谁征地、谁安置” 的原则，失地农民也就不存在就业和社会保障等问题。但在市场经济条件下，市场成了主要的资源配置方式，企业用工是以市场为导向的，传统的安置方式已经很难适应市场的需要。农民失去了土地，也就等于失去了最基本的生活资料，等于失去了最基本的生计来源。切实保障失地农民的基本生活，最根本的问题是解决他们的可持续生计。就业是民生之本，解决了失地农民的就业问题也就是给予失地农民一个可持续生计。由此可见，解决失地农民的就业安置问题，成为摆在我们面前的热点、难点和焦点问题，是直接关系国家经济发展和社会稳定的重大问题。
一、失地农民产生的背景和现状
千百年来农民和土地就像是唇齿之间的关系，无法让他们分开。但是改革开放二十多年的实践证明：把农民从土地上解放出来，是实现现代化的必由之路。当我们把实现小康社会的希望放在走城市化的道路上时，城市化、工业化就会在中国古老的大地上掀开新的篇章。随着城市建成区面积的不断扩大，改变了土地上千百年来的生产方式，出现了一个新的弱势群体———失地农民。失去土地这条生存底线的农民，非常希望能和城市人一样获得工作机会，通过社会保障来支撑起未来的生活，但残酷的现实却让他们失望。据有关资料表明：20世纪90年代至今，十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000多万农民“下岗”。以前搞开发区，最高峰时开发区多达8000多个，全国当时每年流失耕地数量大约为1000万亩以上，十几年来全国失地农民数量大约达6500万人次。我国东部沿海一些经济发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系数就更高。国务院发展研究中心课题组提供的数字表明，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394万亩，其中百分之七十以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年间占用耕地将超过5450万亩，这就意味着我国失地农民的队伍还将继续扩大。
客观地看，在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，农民能够在国有企业内转为产业工人，过上吃“皇粮” 的日子。随着城市化建设步伐的加快，农民失地并转变身份这是社会发展与文明进步的表现，也是现实发展的必然。因为市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安置的办法把农民推进企业，失地农民的出路问题突出起来。而且，随着我国城市化水平的不断提高，农民失地这一现象还将继续。第一，失地农民数量不断增加。随着我国城市化进程的提速，在大中城市的城乡结合部和人多地少的经济发达地区表现得尤为突出。据有关专家估计，随着我国经济的高速发展、城市化步伐的加快，征用土地规模逐步扩大，失地农民数量还将以每年200万人的速度递增。第二，失地农民平均生活水平较低。按现阶段主导安置方法货币补偿失地农民的征地补偿费，经市、乡、村三级截留后到了农民手中已所剩无几，如得不到其他的补偿，农户的收入自然会逐年降低。第三，失地农民就业条件较差。农民失去土地后，受自身文化程度不高、小农经济意识较深、缺乏非农劳动技能和外部就业市场竞争激烈等因素的影响，如果当地政府不采取措施，大多数失地农民在城市就业将十分困难。第四，失地农民就业难，并且就业后下岗、失业现象严重。据国家农调队对云南的调查表明：高达24.6﹪的失地农村劳动力处于“赋闲在家” 的状况。另据四川省劳动保障厅的调查，截止到2003年底，全省134.12万征地农转非人员中，仍处于就业年龄内的有88.08万人，其中从征地后一直未就业的有45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8﹪。2001年，北京近郊城乡结合部地区因土地被征占，共有“农转非” 人员20.5万人，其中劳动力11.4万，获得就业安置的5.3万人，仅占46﹪，其余的都是自谋出路。而获得就业安置的人员，由于自身文化程度比较低，在企业减员增效时成了第一批下岗者。第五，失地农民劳动技能普遍偏低，结构性失业严重。现阶段我国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与农村劳动力素质低下的矛盾以及失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出，增加了失地农民就业的难度。经常会出现这种现象，一些企业招不到想要的员工，而另一方面又存在大量的失业人口，这种双方用工不匹配的情况是“结构性失业” 的体现。
第六，缺乏对失地农民全方位的长期保障。目前国家没有在农村建立现代社会保障制度。
土地作为农民的安身立命之本，失去土地就失去基本的生活来源，也就失去了医疗、养老、求学、发展等全方位的长期保障。
二、失地农民安置途径情况分析