中国银行浙江省分行计划财务部 鲍关新
（浙江大学金融管理高级研修中国银行班学员）
摘要：全面预算管理产生于20世纪初的美国企业（如杜邦、通用汽车等企业），经过百余年的发展，全面预算管理已经从最初的计划、协调，发展到现在的兼具控制、激励、评价等功能为一体的一种综合贯彻企业经营战略的管理机制，处于企业内部控制的核心地位，并被广泛应用于西方发达国家的企业中。随着改革开放的逐渐深入和市场经济体制的逐步建立，全面预算管理这一科学的管理理念已在我国逐步得到认同，并进入到规范和实施阶段。作为一家上市国有商业银行的重点分行，近年来，××商业银行Z分行按照监管机构和上级行的要求，积极探索实践全面预算管理，初步建立了事前有预测、事中有控制、事后有评价的全面预算管理体系，并取得了一定成效。但在预算编制基础、资源配置体系、预算监控和预算考核等方面值得进一步深入探讨。
关键词：预算管理 管理机制 资源配置 研究
一、全面预算管理概述
（一）全面预算管理的产生和发展
全面预算管理产生于20世纪初的美国企业（如杜邦、通用汽车等企业），经过百余年的发展，全面预算管理已经从最初的计划、协调，发展到现在的兼具控制、激励、评价等功能为一体的一种综合贯彻企业经营战略的管理机制，处于企业内部控制的核心地位，并被广泛应用于西方发达国家的企业中。下表1是20世纪80年代美国400家大型公司实施全面预算的情况。
我国长期实行计划经济，企业计划可谓由来已久，但这种计划不是以市场为导向，没有建立在预测与决策的基础上，因而不属于全面预算管理的范畴。
随着改革开放的逐渐深入和市场经济体制的逐步建立，企业管理控制的目标从完成生产的品种、产量计划，逐渐转移到追求企业经济效益、实现企业价值最大化上来。全面预算管理由此不断引起重视，并在实现企业经营目标中发挥着越来越重要的作用，甚至被放到企业经营机制和战略管理的高度来加以认识，从而在实践中被一些企业大力推行。
2000年9月国家经贸委发布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》明确提出企业应建立全面预算管理制度；2001年4月，财政部发布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》要求企业应当实行财务预算管理制度；2002年4月，财政部发布的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，进一步提出了企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理。这些行政规章的颁行，标志着全面预算管理这一科学的管理理念已在我国得到广泛认同，并进入到规范和实施阶段。
（二）全面预算管理的内涵
1.全面预算管理的概念
全面预算管理是指企业为了实现战略规划和经营目标，对预定期内的经营活动、投资活动和筹资活动，通过预算的方式进行合理的规划、预计、测算和描述，并以预算为标准，对其执行过程与结果进行计量、控制、调整、核算、分析、报告、考评和奖惩等一系列管理活动的总称。
2.全面预算管理的作用
（1）可以帮助企业改善未来的经营状况。通过编制预算，许多潜在的困难能尽可能地事先预见，从而防患于未然，帮助企业改善未来的经营状况，降低经营风险。
（2）全面预算是市场经济下衡量企业业绩的标准。若使用历史数据评价业绩，存在着两个不足：一是在市场经济情况下企业竞争、经济形势和其他因素日益变化，使得现在与过去业绩之间缺乏可比性；另一个是将来的一些机会因过去不存在而可能被忽视。而使用预算则可提醒企业经营者考虑在新的市场环境中可能产生的收入、成本和利润。因此将依据新的情况所做的预算作为评价管理业绩的标准，更能反映企业的经营管理水平。
（3）能加强企业内部各部门之间相互协调和沟通。通过预算可以促使各部门不仅考虑本部门的工作目标，还要考虑各个部门及公司总体间方方面面的关系；通过预算可以使每个部门、每个员工知道自己在一系列配套计划中的工作目标，可以促进企业各部门间相互协调与沟通，从而提高公司的工作效率。
（4）全面预算管理为企业实施战略管理提供了基础条件。企业实行的计划管理、生产管理、财务管理、技术管理等都是子系统管理、部门单位管理，不能从战略高度整合资源和聚合力量。只有全面预算管理才能更好地协调价值链、供应链、作业链之间的关系，保证战略方针的贯彻执行和预定经营目标的实现。
二、全面预算管理在××商业银行Z分行的实践
2006年4月，银监会颁布了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，明确“国有商业银行应重视管理会计建设，加强财务管理，创建以全面预算管理为手段，以全面成本管理为主要内容，财务信息及时、准确、顺畅的财务运行机制”。作为一家国有商业银行的重点分行，近年来，××商业银行Z分行按照监管机构和上级行的要求，积极探索实践全面预算管理，初步建立了事前有预测、事中有控制、事后有评价的全面预算管理体系，并取得了一定成效。
（一）建立战略规划体系，为全面预算打下基础
预算管理具有战略性，它沟通了企业战略与经营活动的关系，使企业的战略意图得以具体贯彻，长短期预算计划得以衔接。没有战略引导为基础的公司预算，也就没有目标的预算，难以提升公司的竞争能力和公司价值。近年，Z行致力于建立战略规划体系。首先，结合宏观发展形势，通过现场和非现场调研，充分研究Z行在同业竞争中的优势和劣势，制订了Z行中长期发展战略规划；其次，根据中长期发展战略规划，制订了各业务条线三年业务发展规划；第三，建立Z行滚动计划编制体系，先后组织编制2006-2008年和2007-2009年业务发展计划，通过滚动编制和实际修正，不断增加吻合度。通过三个层次的规划编制，初步形成了Z行战略规划体系，为Z行实行全面预算管理打下了良好的基础。
（二）整章建制，确保预算工作规范进行
××国有商业银行总行制定了《预算管理办法》，指出预算管理的任务是“贯彻实施全行发展战略，协调平衡集团各业务板块和机构的关系，综合平衡人财物资源的配置，促进业务的稳健发展和各阶段经营目标的完成，实现可持续发展和增加银行价值”，将预算管理分为预算编制、审批、执行、监测、控制、分析、调整和评价等环节，规定预算管理应遵循“增加银行价值原则”、“贯彻发展战略原则”、“稳健谨慎原则”、“权责利对等原则”、“公开透明原则”和“全员全程原则”等。
每年三季度末，Z分行根据总行要求，开始着手下一年度的预算编制工作，制定《××年度预算编制方案》，明确预算编制的总体要求、编制内容、组织与分工、工作流程和时间安排等，确保该行预算编制工作有条不紊地进行。
（三）从财务指标出发，围绕目标利润编制预算
全面预算管理一头连着市场，一头连着企业内部。市场环境与企业生产经营特点不同，其预算管理的模式又有不同。按照预算编制起点的不同，可将预算管理模式分为：①以资本预算为起点的投资型预算管理模式；②以销售为起点的销售型预算管理模式；③以目标成本（成本控制）为起点的成本控制型预算管理模式；④以现金流量为起点的现金流量控制型预算管理模式；⑤以目标利润为起点的利润型预算管理模式。企业的预算一定要结合本企业的具体情况甚至同一企业的不同发展阶段来做，就是说，企业的预算应该是有针对性的个性化设计。
Z分行的预算编制是以目标利润为起点的。每年年底，Z分行根据总行初步确定的下一年度利润计划以及Z分行作为重点行应该贡献的份额，结合该行的中长期发展战略，确定该行的利润计划，从利润目标出发，结合当年的业务重点来分配收入结构，从而进一步制订出集财务预算、业务发展计划、经济资本预算、资产质量控制目标、固定资产投资计划等为一体的全面预算。当然，有了业务计划，反过来也可以进一步验证财务预算。
这种从核心财务指标出发制订的全面预算，是一种倒逼式的预算，摈弃了以往简单汇总各部门上报的业务计划、然后根据业务计划套算出财务计划的做法，使全行上下逐步树立起以核心财务指标为中心的经营理念。在Z分行2006年实际经营中，全面预算发挥了积极的作用。2006年初，Z分行根据利润目标，提出了当年公司贷款新增200亿元的计划，并提出要早投放早收益。在2005年贷款仅新增20多亿的情况下，这样的目标在业务部门看来会觉得遥不可及，但为了利润目标的实现，全行上下众志成城、齐心协力，在总行2006年下半年实行贷款规模调控后，Z分行仍能实现公司贷款新增近200亿元的好成绩，超额完成了总行下达的各项财务计划。实践证明，从利润目标出发的预算，是充分体现投资者回报，实现价值增值的预算，符合Z分行的实际情况。
（四）自上而下、上下结合，实行矩阵式预算管理模式
从预算的制订过程分析，它有三种模式。
1.自上而下式。这种模式是指总部将下属各子公司或分部（包括各级职能部门）视为预算管理的被动主体，预算目标完全来自于上层管理者，下层只是被动的执行单位，没有独立的决策权。优点在于能够防止本位主义泛滥，保证预算目标最大化的实现；缺点是基层人员的参与度降低，可能影响预算顺畅的贯彻执行。这种模式与集权制的管理思想与风格一脉相承，适用于集权制企业。
2.自下而上式。这一模式强调预算来自下属预算主体的预测，来自于下级，总部只设定目标，只监督目标的执行结果，而不过多地介入过程的控制。优点在于发挥二级单位的积极性，强化其参与意识，因而对管理产生认同感；最大的缺点就是难以避免下级预算单位在编制上的“宽打窄用”，导致严重的本位主义，使预算留有较大余地，从而影响到最优化预算目标的实现和已有潜力的深入挖掘。此种模式更多适用于分权制公司。
3.上下结合式。综合上述两式之长，在编制过程中经历了自上而下和自下而上的往复。解决问题的方法经过在预算制订过程中几下几上，讨价还价，最终使得预算为各方所接受。
Z分行实行“自上而下、上下结合”的预算编制模式，由管理层首先提出预算的总体目标、发展方针和政策，预算职能部门与各业务条线和分支机构之间反复协商、沟通讨论细化预算目标及实施措施。
在预算层次上，Z分行的预算分为总预算、二级分行预算和条线预算。总预算是对全行年度价值创造目标的具体量化规划，是其他各项预算的纲领和依据。二级分行预算和条线预算是对二级分行、业务条线等经营对象年度价值创造目标的具体量化规划，是总预算在二级分行、业务条线层面的具体分解。Z分行以二级分行为区域经营管理中心的管理模式要求，实行条线管理和区域管理相结合的矩阵管理模式，在以二级分行作为预算主体的基础上，重视业务条线预算的编制和执行，实现横纵结合的预算体系。
（五）加强对预算执行的动态监控和分析
预算执行是一个动态过程，不确定的因素很多。为了确保预算的有效执行，就必须对预算的执行情况进行有效的监控，及时调整预算执行中的偏差。因此，企业只有建立健全预算执行的监控机制，才能确保预算的顺利执行。
Z分行建立了预算定期监测制度，加强对预算完成的监控。指标范围包括财务预算、业务计划、经济资本等全面预算，机构层次包括各条线、各分支行，披露时间为每月上旬，形式包括表格及文字分析。通过监测，对预算执行过程中存在的问题和偏差及时进行分析研究，并要求提出改进措施，使全行的财务核心指标执行与时间进度相吻合，与Z省的经济发展相适应，与时俱进、与市俱进，争取良好的经营绩效表现。比如，今年一季度，针对费用使用进度缓慢而影响利润真实反映的情况，Z分行计划财务部门会同人力资源部门及时进行分析研究，查找原因，力争使费用能按照时间进度使用。
（六）客观公正，建立预算调整机制
为了保证预算的权威性和严肃性，预算正式批准下达以后，一般不予调整。但是，当预算编制前提发生重大变化时，为了保证预算的顺利执行，有必要进行预算调整。预算调整是指预算正式批准下达后，由于特定原因，按照规定的程序对预算进行修改、完善的过程。
××商业银行总行预算管理办法规定：“由于市场环境、经营条件、国家法规政策等发生重大变化，或出现不可抗力的重大自然灾害等致使预算编制的前提不成立或者导致预算结果产生重大差异，可申请预算调整。”
Z分行也建立了预算调整机制，当内外经营环境发生重大变化时，允许辖内行申请预算调整。例如，由于总行对贷款实行规模调控，预算编制所依据的信贷计划由于规模所限未能实现，为了确保完成总行下达的贷款规模调控计划，本着实事求是、客观公正的原则，Z分行决定允许对辖内行的财务预算进行调整，以便引导辖内行将工作重心调整到中间业务和负债业务的发展上来，而不一味追求资产业务的扩张。当然，预算的调整要经过严格的审批程序，要经过申请、审议和批准阶段。
（七）初步建立以全面预算为基础的考核体系
建立以全面预算为基础的绩效考核制度是落实全面预算的有效途径。Z分行目前的绩效考核体系是按照平衡计分卡（BSC）来设计的。BSC是一系列与企业经营相关的财务与非财务指标有机结合的业绩评价体系，从财务、顾客、内部业务流程、学习与成长这四个各有侧重又相互影响的方面，将企业战略目标层层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标，并对这些指标的实际状况进行不同时段的考核，从而为战略目标的实现建立可靠的绩效管理体系。在四个维度中，Z分行财务、顾客维度的考核指标均是以全面预算为基础进行设计的。通过绩效考核手段，将全面预算进行层层分解，落实到各个层级机构直至每位员工，每个层级、每位员工的预算完成也就意味着全行预算的实现。
三、Z分行全面预算管理中值得深入探讨的领域
全面预算管理是精细化管理的重要手段，Z分行虽然推行了全面预算管理，但精细化的程度还是不够的，为了能充分发挥全面预算管理的作用，Z分行还应该在以下领域进行深入探讨和实践研究。
（一）完善预算编制基础，进一步提高预算编制的科学性
预算编制是否科学准确，是建立在核算是否准确的基础上。对Z分行来说，除了基层网点，在机构维度的核算较为准确，而对于板块、条线的核算乃至产品、客户、客户经理的核算则相对较弱。目前，该行正致力于建立会计管理系统，将各个业务系统的数据集中归集，逐步实现分产品、分客户、分客户和分业务线核算，进而提高条线维度预算的科学性和准确性。
同时，应利用数理工具，积极探索各种预算预测模型，提高预算的科学性和预见性，为科学管理提供有效支持，增强预算的指导作用。
（二）逐步建立基于预算的资源配置体系
合理的、基于预算的资源配置政策，是全面预算得以实现的有力保证。Z分行的经济资本、财务资源、工资资源、机构资源、人力资源等的配置，都要围绕预算的分配和执行情况进行。传统的资源配置思路是以收定支，多挣多花。这里的“收”是已实现的实际收入。而基于预算的资源配置，虽然也是以收定支，但这里的“收”应该是预算收入，是上级行期望下级行的收入目标，是一种先投入、后产出的思想。
全面预算管理是基于战略目标的管理，根据总体战略部署和分行所在地经济状况，确定了各行的预算；然后，要据此分配资源投入，对于要重点发展的、预算挑大梁的分行，资源也要多投入，以确保这些分行的预算实现，从而保证总体预算的实现。
当然，最终的资源配置也要根据实际收入情况和绩效考核情况给予适当的调节。
（三）加强对预算执行的监控
1.将结果管理改变为过程管理，加强窗口指导。密切跟踪和分析各维度预算执行情况，从业务维度、产品维度、机构维度、市场维度等提出Z分行下一步发展建议，充分发挥全面预算管理的参谋助手作用。
2.加强对预算执行的差异分析，看执行结果是否与预算指标相符，如果不相符，就要看是什么性质的差异，差异额能否接受，如果可以接受就通过；如果差异不能接受，那可能有两种情况：一种是预算编制不准确，另一种是预算编制没有问题，而是执行过程中出现了偏差。如果预算编制不准确，就需要修订预算；如果预算编制准确无误，就要分析和确认造成差异的原因，并采取措施矫正差异。如此不断循环下去，最终实现预算目标。
（四）加大对预算的考核力度，充分发挥预算管理的控制功能
全面预算管理作为一种控制机制，它将预算主体和预算单位的行为调和为“自我约束”与“自我激励”这一层面上。换言之，预算作为一根“标杆”，使所有预算执行主体都知道自己的目标是什么，如何努力地去完成，预算完成情况是如何与其自身收益挂钩等，从而起到自我约束与自我激励相对等的作用。同时，预算管理主体也有了明确的依据来考核执行主体，从而控制企业管理的运行过程，并保证结果的实现。
预算管理的这种自我控制功能，需要有强大的、基于预算的考核体系来保证。
目前Z分行在对分支行的绩效考核体系中，已逐渐淡化对预算执行情况即预算偏离度的考核，而是强调了贡献度和变化率。在对Z分行部门的绩效考核指标中，受制于条线核算不准确等因素的影响，对核心财务指标的考核权重也不够高。因此，强调全面预算管理，就有必要重新审视和研究Z分行的绩效考核体系，加大对预算执行情况的考核权重。