话题陈述
温州市社科联副主席洪振宁：大家好。这个话题我觉得挺有意思的。在学院路上有个很有名的吃饭的地方，叫天一角，几十年前这里是一片农田，后来是机械厂，现在成了吃饭的地方，这样的话就是第一产业、第二产业、第三产业依次更替。目前，那里一个是工贸学院，一个是兰登书屋，一个是浙江创业园区，浙江创业园区假如算是第四产业的话，那么一、二、三、四产业在一个地方几十年依次变迁，从中我们可以看到产业的转型升级。
就龙港来说，以前就是一个小渔村，后来发展成为农民城，它最近有个名字叫镇级市。假如说城市应该管县的话，作为镇又应该归苍南县管，那么，到底谁管谁？从这个地方可以看出社会转型。一个是工业化，一个是城市化，两方的推进就要求地方政府治理模式变革的优化。过去的地方政府，尤其是80年代的地方政府，更多地重视经济建设。现在的地方政府最重要的是创造条件，优化环境。老百姓创造财富，地方政府创造环境，特别是提供优质的公共物品，提供优质的公共服务。但是以温州为例，作为一个地级市，地方治理出现很多问题。比方说，财政省管县，过去浙江省一直是这样，号称中国先进，那么财政省管县，两个县级市、六个县的财政都往省里缴，温州市的财政实际上是三个区的财政，这就构成了一个叫钱归省里管，人归温州管，两相不协调，碰到的问题很多，这是一个例子。
第二个例子就是说，五个镇级市，解决了它们什么问题呢？就是镇长给他一个副县级待遇，这个问题解决掉了。那么其他问题呢？龙港从1995年开始，国家来了十几个部委，两百多人开现场会，小城镇改革从此拉开序幕。它有了财政问题等。这样的话，镇级市的运作以及按半个县即县的一半权力来运作，来解决它的城市发展当中方方面面的问题。但是大家可以看到，人口已经超过三十几万了。这样一个地方很多事情不好办。小城镇改革的步伐实际上是很艰难的。4月8号我们温州跟澳大利亚、意大利开一个会。意大利的一个省叫普拉多省，普拉多省只有18万人口。那么温州呢？浙江省委副书记，原来的天津市委副书记调过来的，他说温州市的人口和天津一样。我们后来看了一下，温州市的土地面积和天津市也差不多。温州市跟天津一个是地级市或一个是直辖市。温州市没有立法权，比如说，温州市的塘河整治需要省里人大常委会几次来温州，帮温州弄个条例来推进塘河整治。
还有，再举第三个例子，就是公民社会建设。中国有了公民社会建设蓝皮书，是一本很好的蓝皮书。中国公民社会建设思路很清晰。20世纪80年代大家很清楚，叫小政府、大社会。社会越来越大，政府越来越小。这几年好像倒过来了。
治理的道路任重而道远。世界的发展向理论研究提出了许多问题，要求我们去研究去回答去变革。要求我们，一要思考全球化步伐加快背景下的地方治理模式的变更。全球化的步伐越来越快，我们碰到得问题也越来越多，要以世界的眼光、全球的系统思维来研究新的问题。二要思考信息化步伐加快背景下的地方治理模式。着重考察电子信息技术、网络化服务等新东西。三要思考的是合作化，合作化步伐加快背景下的地方治理。合作化我觉得它要更多地关注民间的力量与自治的方式。鼓励跟推进公民社会的培育和成长，致力于发掘协作与发掘创新。注重以新的合作方式来提高地方治理的科学化水平。
接下来，我觉得从地方治理的角度说问题，“在现代社会转型背景下”，对这个题目我有一点不满意。后面两个字“追寻”，给人家一个歧义，“追寻”是不是往回看呢？往民国看？往清朝看？孙中山以前，县以下没有官，现在县以下还有乡镇，甚至大学生出去都叫村官。我们不是往历史看（当然可以借鉴历史）。但是我们说的地方治理更多的是需要站在全球化的背景下面对现实展望未来的，要找出一个解决问题的新办法。我们既要研究问题，还要提出一些新的建设性意见。实践碰到的问题实在是太多了，要求理论给出更多的指导。我就对这个话题作这样的陈述。谢谢大家！
主题讲解
孙笑侠教授：大家好！洪主席刚才作了一个引导性的发言。我们今天实际上是一个沙龙。不存在我主讲，刚才把我说成是主讲，对我的压力实在是太大了。今天这个话题是公共管理。公共治理问题和地方治理关系的问题，我突然想到今天这个地点。今天这个地点其实离我老家很近。这个茶山（大罗山）翻过去就到了。现在划到龙湾区，过去属于瓯海区。我小时候看到我家后面的这座山，我想山的后面是什么？我想象不出来。台湾有首歌：你想知道山的后面是什么，山的后面有神仙。那时候我真的很迷茫，现在已经有三十几年，甚至快四十年的变迁。我真的想象不出来山的后面翻过来是一所大学，叫温州大学。这个世界变化是很大的。现在每次在山的另一面去看的话，人们很富裕，但是环境变得越来越恶劣。青山白化，绿色减少了，空气污染，水质变差。这些变化跟我们社会三四十年的变迁有非常密切的联系。刚才洪主席是从四个方面，从好的方面介绍四种产业在同一个地点变迁。我在想，我老家这个周围不仅有好的方面，坏的方面也非常让人失去信心。
这一点确实与当地的社会治理、地方治理有很大、很密切的关系。刚接到这个主题时我确实不太熟悉。后来了解了一下，也请教了几位专家，发现这个主题在国外也只有二三十年的历史。地方治理的理论并不是和地方治理的行为同步产生。这个理论是上个世纪80年代出现的。而地方治理这个行为早在几千年前就有了。但是地方治理理论的产生是最近几十年的事情。作为趋势也好，思潮也好，其变化来自于什么呢？其最重要的是民主化进程。一般来讲，它是跟经济发达、全球化都是有关的。最本质、最内在的是民主化进程，国家的权力结构发生变化。而国家权力结构发生变化则对政府依赖性就发生了变化，社会自治成分的力量在成长。在欧美，包括亚非拉国家都有这样的趋势：国家权力结构发生变化，有一种力量对地方治理产生冲击，它有一种需要，需要权力下放，需要一种自治性的治理，政府不要管得太多——它似乎有这样的一种民主性的背景。这个情况对中国来说它呼吁的是什么？我想它呼吁的是中央集权传统的国家。我们实际上是一个几千年政治传统上中央集权的国家，而不是地方分权的国家，实际上对中国来讲它所要解决的问题是在这里。所以，这个三十年来，中国学界特别是在社会学界和公共管理学界、政治学界的学者趋之若鹜，现在也开始影响到法学了。实际上，无论你是在北京当官，还是在温州的大学生，我们每个人都是生活在最基层的——你在北京当官的话，也是某一个社区里生活的。所以每一个人都有自己对地方治理的观察理解。因此，我们在反思中国问题的时候就会想到：今天中国的问题到底出在哪里？其实都是跟几千年来的中国传统有关系的——就是政治结构不能适应现在这种多元化的社会。
我们今天这个主题展开当中，话题本身是有一个中心所指的意思。然后前面加这个“转型期的”实际上把时间确定了，是指我们今天当代的。这就引出了今天的第二个问题，就是时间段。这个时间段如果不确定的话，那么我们就会如盲人摸象，目标就会模糊了。那转型期到底是什么？社会学界的陆学艺。有三种观点：第一种观点认为，从1840年鸦片战争开始，中国传统型社会向现代型社会转变。因为鸦片战争是外强侵略中国的开始。把一些殖民主义的东西带人中国来。接着引起变革，然后到了1905年后，清政府政治改革立宪，引出了司法改革，等等。这个是转型期的一种观点。第二个观点指的是1949年，这个转型其实是指我们国家政权性质发生重大转变。从过去的三座大山、半殖民地半封建社会转向社会主义社会。这是一个很重要的转变。第三种观点，最受大家关注的就是十一届三中全会。1978开始改革开放。这三种观点都有它的合理性。我觉得我们都可以采纳。关键看重心在哪里。如果说地方治理的观点的话，我觉得这三种观点都得采纳，都要采纳。因为涉及地方治理的模式，是跟前面三个阶段都不一样。1840年前后不一样，1949年前后也是不一样。那么以1978年为分水岭的话，这变化也是非常大的。
第三个问题是什么叫转型？我想转型大概有这么几种理解：一个是从人治型社会向法治型社会转变，第二个转型是从身份社会到契约社会转变，第三个转型是从计划向市场转变，第四个是从农业社会向工商业社会转变。从政党制度，1949年前中共是革命党。1949年后是执政党。
第四个问题：地方治理本身。公共管理学界认为主要有两大问题：一是地方治理的主体问题，认为传统意义上的政府是地方治理的主要力量。
还有非政府组织，像社团、民间组织、事业单位等。法律意义上的还有很多。第二个问题，公共管理学界目前争论得比较多的是地方治理的机制（也解释为模式、网络）。地方治理其实还有一个被疏忽的问题，那就是地方治理的手段和方式。手段和方式如果不去研究和摸索的话，那么治理模式就没办法形成。这是第二个问题。
第五个问题：从法律的意义上来讲，地方治理与法律有何关系呢？前不久全国人大又一次强调我们社会主义法律体系基本建成。其实，到底有无建成？实际上还早呢。要说基本建成只能说是大致上建成，七个方面基本的法大致建成了。但是说基本法律体系建成了我觉得说得太早了。关于地方治理的法律现在已经有哪些？我想作为第五个问题把它们列出来以供大家参考。
跟地方治理有关的法律现在已经制定了。但是，在罗列这些法律之前，我要提前说明一点，虽然已经制定，但这些法律在立法观念、立法意图、立法目的的层面来看，地方治理的新观念还没有注人立法当中去，自治性的观念还没有贯彻，还没有执行好。因为这些法律大部分都是在80年代、90年代制定的。所以，自治性治理方式的观念还没有被吸收。下面我罗列一下，大致包括二十个方面的法律。
第一个是人民代表大会制度。这是地方治理一个很重要的制度。刚才洪主席也讲到，温州是没有地方立法权的。对，这就引出一个问题来了。温州市有人大，区人大也有，但是没有立法权，就不能制定自己的地方性法规。比如关于塘河治理，你自己不能制定法规，你只能请求浙江省人大帮忙制定一个塘河治理的法规来保护，使它能够发挥最大效益，防止污染等。要求我们在自治性问题上，观念上要有个转变。我们温州没有独立立法权，但是否可以制定一个关于塘河治理的规范性文件呢？这是可以探讨的。
第二个制度就是中央与地方关系法。目前还没有形成一个系统的法规，这也是一个缺陷。把这个重心放在哪里呢？中央与地方关系法都是有的，比方说香港、澳门特区基本法，这是属于中央与地方关系法。但是，对于普通的地方比如浙江省，你不是特区，那么中央与浙江的关系，是中央与地方的关系，它没有一部统一的、系统的法律来调整它。随着地方治理问题研究的深化，一定要制定这样的法律。现在问题已经很明显。暴露出很大的问题在哪里呢？暴露的问题就是，地方老是往中央“跑部钱进”。你不“跑部”就不“钱进”，你只有往部里跑，那么你这个省就钱进了。这个很典型地说明中央与地方的关系不正常。为什么我不跑部这钱就不进呢？这说明什么？还是人治嘛！应该用法律制度来规范、来界定中央与地方的关系。界定中央与地方的财政关系，以及其他各方面的关系。
第三个是公民基本权利的法律。大家都知道这部分的法律我们是很重视的。这部分法律，宪法里写了很多。但是我们在运用实践当中，还是有些欠缺的。比如说，我们加人了一些国际公约，规定了公民经济权利、社会权利、文化权利，人大很快就批了。还有一个公民基本政治权利公约，美国人一定要逼着我们加人。美国人说，你们中国人很想加人WTO吗？我们说很想很想。美国人说很想你们就听我的。很想加人的话先把那个公民基本政治权利公约签了。怎么办好呢？后来中央经研究决定，我们就给它来个外交策略。什么策略呢？就是我们外交部代表国务院先去签。因为根据中国的法律，国务院签完字后还得让人大来通过的。人大呢，先不批。那就是说，跟美国人说我们签，回来后人大再不批。这就是外交战略。我们已经打赢了这场外交战，WTO也加人了。但是，公民基本政治权利公约还没有生效。这部权利公约里面很多公民权利对我们很重要，对中国来讲也是很重要的。要花一定时间去推动它。我估计是，不乐观地说，在未来15年、20年是能够生效的。因为国务院已经签字了，只等人大批准。这里就有地方治理的基本权利。比如说，公民的社区，它孚有一定自治的权利。
第四，地方选举法。地方选举法是地方治理的一个重要法律。
第五，地方组织法。每个地方，省、市、县都有自己的组织。人大、政府都要组织起来。
第六，地方立法制度。
第七，自治法。村民自治法、居民自治法。中国还有什么自治法呢？我们的自治法很多，还有少数民族自治法、港澳自治法。高度自治也是一种自治。香港特区基本法和澳门特区基本法。这种高度自治的基本法也是一种自治法。
第八，非政府组织的法律。这种法律是有的，但没有系统地制定出来。没有统一的文件，它是松散的。各个部委要站在国家的高度，来统一这些非政府的规范。
上述八个方面都是地方治理的主体部分。