1、选题背景与选题依据
城乡建设用地增减挂钩政策是统筹城乡发展的重大举措
中国经济转型以来，经济建设取得了举世瞩目的骄人成绩，在1978～2010年期间，经济年均增长都超过8%，被称为“中国奇迹”。在这一阶段中国与其他国家一样着力推进城镇化和工业化，据公开的统计数据，自1978年以来，随着中国经济社会尤其是城镇化的快速发展，使得中国的城镇人口由1978年的1.73亿人迅速增加到2010年的约6.5亿人，即2010年中国50%的人口居住在城镇。在这一城镇化的进程中，土地作为人口与城镇的载体发挥了不可替代的作用，一方面土地承载了不断增加的城市、城镇的数量，另一方面也承载了城市、城镇不断扩张的规模。因此，从逻辑上说，土地在这一城镇化快速发展的阶段应该被节约集约利用，但是在这种被国内外学者普遍认为既是中国的“黄金发展期”又是中国的“问题凸显期”的发展时期，全国各地却不断出现土地利用不合理的现象。主要表现在以下两个方面：其一方面的表现是城市用地的问题，一些地方政府由于过于追求政绩，为短期经济利益而不顾社会效益和长远利益，盲目批地，肆意扩大土地供应的规模，导致城市建设用地供应量大大超过市场内在需求，造成大量土地闲置、利用结构不合理、使用效益低的现象频频出现，城镇发展空间严重失控（陆大道，2007）；另一方面则是农村建设用地的问题，在中国农村，由于受传统观念的影响以及历史的因素，绝大部分农村居民点建设布局随意性很大，缺乏统一规划指引。尤其是近年来，由于农村非农收入的提高，对农业收入的依赖性越来越少，导致部分农户在改善居住条件的过程中，多弃旧建新且屡屡建新不拆旧，在中国的农村“一户多宅”的现象屡见不鲜，造成了农村建设用地土地利用效率普遍较低，存在大量闲置与浪费。据统计数据1997～2005年的8年间，由于城镇化的快速推进，转移农村人口约1.2亿，但全国农村建设用地尤其是农村居民点用地却呈现逐年增加的态势，在8年期间仅农村居民点用地就增加了11.75万公顷。因此在中国快速城镇化发展过程中，如何统筹城乡发展、节约集约利用土地缓解建设用地的供需矛盾可以说是直接影响社会经济发展以及社会稳定的主要问题。
在中国的“十一五”及“十二五”规划中特别指出要强化节约和集约利用土地，提高城乡节约利用和集约利用土地的水平。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出强化节约和集约用地政策，规定建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下工夫，正式提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策（简称“增减挂钩”政策）。中央政府期望在通过城乡建设用地增减相挂钩来调整城乡建设用地之间存在的土地利用效率，提高城乡建设用地的节约集约利用水平以扭转城镇建设用地和农村建设用地同步增长的不利局面，在城镇化快速推进的过程中实现城进乡退的土地利用格局，真正统筹城乡的发展。
城乡建设用地增减挂钩实践尚处于探索阶段
城乡建设用地增减挂钩作为统筹城乡发展、缓解建设用地供需矛盾的尝试及创新是在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）上提出的。其文件明确提出强化节约和集约用地政策，规定建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下工夫，正式提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策（简称“增减挂钩”政策）。2005年，国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，对城乡建设用地增减挂钩试点工作的要求、指标周转和项目区的管理、挂钩试点的相关配套政策及管理、挂钩试点的工作组织提出一系列指导意见。2006年5月，国土资源部作出决定，在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省开展城乡建设用地增减挂钩试点。2007年4月，国土资源部在成都组织召开了挂钩试点工作座谈会，全面总结和分析了试点工作的经验和问题，并对下一步工作提出了要求。会后，针对当前试点工作存在的主要问题，国土资源部又及时下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），对强化试点工作的规划引导、严格项目区整体审批、加强周转指标监管、维护农民权益等都进行了明确规定。2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）：“城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。”直到2008年6月27日正式印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），国土资源部才重新在全国启动了天津、江苏、山东、湖北、四川、浙江、安徽、广东、重庆、河北等共10246公顷第二批试点项目，2009年2月10日，《国土资源部关于下达〈2009年全国土地利用计划（草案）〉的通知》（国土资发〔2009〕9号）要求：“要将所有涉及用途转变的用地，如城乡建设用地增减挂钩、农村建设、未利用地开发、围海造地等，纳入年度计划统一管理。”但在一系列的文件出台的背后，在城乡建设用地增减挂钩的实践中却不断暴露出新的问题，如：意愿问题、资金问题、指标问题等。
在2010年的11月10日针对试点中出现的问题，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护。同时一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。主要是表现在少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。因此，必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。
总的来说，城乡建设用地增减挂钩实践尚处于探索阶段，实践中遇到的诸多问题亟待国内外学者予以研究解决。因而，对城乡建设用地增减挂钩这一重大的课题进行深入的、系统的、细化的研究，已成为当前国内学者研究的迫切任务之一。
已有的研究与理论为深入研究奠定了基础
城乡建设用地增减挂钩既是统筹城乡发展、缓解建设用地供需矛盾的伟大实践，同时也是对土地资源管理以及土地相关学科的挑战。在现有的土地科学中，没有一个现成的方法或理论能够直接用来解决城乡建设用地增减挂钩实践中遇到的关键问题。但是以城乡建设用地增减挂钩的内容为研究视角，将城乡建设用地增减挂钩这一重大课题作逻辑分解，则发现在相关学科中可借鉴应用的理论与研究却非常广泛，可借鉴的学科包括土地经济学、土地规划学、公共经济学、政府经济学以及政策科学等诸多学科；而可借鉴的国内外研究，仅国内对土地规划、土地整理、土地评价的相关研究，自20世纪80年代以来就有38000多篇（本）的文献，其中博士论文1100多本，硕士论文8700多本，涉及土地规划经济学分析、土地规划决策、土地规划环境影响评价、土地整理理论、土地整理项目评价、土地整理潜力评价等各个相关方面。因而，虽然城乡建设用地增减挂钩是2004年以后出现的新生事物，目前国内学术界对其研究尚处于探索阶段，但从借鉴的角度来看，已有的相关研究和理论为细化研究城乡建设用地增减挂钩规划的关键问题奠定了坚实的基础。