截至2008年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数为19996万人，比上年末增加1976万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人，比上年末增加7535万人；参加医疗保险的农民工人数为4266万人，比上年末增加1135万人。2008年，全国城镇职工基本医疗保险基金收入2886亿元，比上年增长30.3%，其中统筹基金收入1758亿元，个人账户收入1128亿元；医疗保险基金支出2020亿元，比上年增长30.2%，其中统筹基金支出1149亿元，个人账户支出871亿元。
2008年，由城镇职工基本医疗保险统筹基金支付的门诊大病和住院达6950万人次，住院医疗费用中统筹基金人均支付4759元，比上年增长11.0%；1115万参保城镇居民享受到3035万人次基本医疗保险待遇。
2009年1月21日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。
会议指出，2008年9月《关于深化医药卫生体制改革的意见》再次向社会公开征求意见，引起各方面积极反响。有关部门认真采纳各方面的建议，对《意见》作了修改与完善，重点围绕群众关心的问题，明确了今后3年的阶段性工作目标：到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题明显缓解。从2009年到2011年，重点抓好基本医疗保障制度等5项改革。一是加快推进基本医疗保障制度建设。3年内使城镇职工和居民基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到90%以上。2010年，对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，提高报销比例和支付限额。二是初步建立国家基本药物制度。建立科学合理的基本药物目录遴选调整管理机制和供应保障体系。
将基本药物全部纳入医保药品报销目录。三是健全基层医疗卫生服务体系。重点加强县级医院(含中医院)、乡镇卫生院、边远地区村卫生室和困难地区、城市社区卫生服务中心建设。
四是促进基本公共卫生服务均等化。制定并实施国家基本公共卫生服务项目，从2009年开始，逐步在全国建立统一的居民健康档案。增加公共卫生服务项目，提高经费标准。充分发挥中医药的作用。五是推进公立医院改革。2009年开始试点，2011年逐步推开。改革公立医院管理体制和运行、监管机制，提高公立医疗机构服务水平。推进公立医院补偿机制改革，加快形成多元化办医格局。初步测算，为保障上述5项改革，3年内各级政府预计投入8500亿元。推进这5项改革，旨在落实医疗卫生事业的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力实现人人享有基本医疗卫生服务，并为全面实现上述《意见》确定的目标创造条件并奠定基础。会议强调，医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，一些重大改革要先行试点，稳步推进，在实践中积累经验。
基于逐步建立与经济发展水平相适应、以追求社会公平为目标、以民生为本的社会保障制度这样的指导思想，我国医疗保障制度建设和发展的价值导向应该是公平性和普遍性，使所有的社会成员都能够享有医疗保障。而实现公平性的关键措施就是完善医疗保障体系的建设，通过多层次的医疗保障网络的设置来覆盖所有的社会成员，并满足他们不同的医疗需求。
2.3中国新型农村合作医疗制度的推行
中国有80%的人口生活在农村，由于社会结构、地理环境、经济基础、生活条件与风俗习惯等多方面因素的影响与制约，农村卫生状况、医疗事业和人们的健康水平比城市相差很远。
新中国成立后，中国政府非常重视农村卫生状况的改善，确立了医疗卫生工作方针，努力发展农村医疗，使农村“有医有药”。从20世纪50年代中期至70年代末80年代初，中国政府在农村一直推行合作医疗制度，这一制度在提高劳动者身体素质，延长农村人口平均寿命等方面都起到了非常重要的作用。广大农民的健康水平显着提高，从1949年到2001年，全国农村婴儿死亡率从20%下降到3.38%，农村孕产妇死亡率从1.5%下降到0.06%，传染病发病率从20%下降到0.19%。农村的环境卫生面貌发生了很大的变化。农村人口平均期望寿命从1949年的35岁上升到2000年的69.55岁。
20世纪80年代初，农村经济体制发生了巨大变化。随着家庭联产承包责任制的实行、人民公社制度的废除，农村新的经济体制和行政体制逐步形成，但农村合作医疗严重萎缩，医药费成为农村居民的沉重负担，因病致贫、因病返贫的现象时有发生。据调查资料统计：
1985年全国实行农村合作医疗制度的行政村由过去的90%猛减至5%；1898年继续实行农村合作医疗制度的行政村仅占全国的4.8%。20世纪90年代初期，仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区，被世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费唯一范例”的中国农村合作医疗制度面临解体的危险。
1986年中国政府明确承诺要在2000年实现人人享有卫生保健的目标，并开始在农村实施“初级卫生保健”工作。在试点的基础上制定了《我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》、《初级卫生保健工作管理程序》和《“2000年人人享有卫生保健”评价标准》，并于1990年由卫生部等部委联合下发执行。这标志着“2000年人人享有卫生保健”工作在中国农村正式实施。但由于农村合作医疗制度的瘫痪、农村医疗保障制度的缺失，该措施的成效甚微。
1991年1月17日，国务院批转卫生部等部门《关于改革和加强农村医疗卫生工作的请示》，提出“稳步推行合作医疗保健制度，为实现‘人人享有卫生保健’提供社会保障”。请示报告充分肯定了合作医疗制度，并总结以往经验教训，提出了新举措。
1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国7个省14个县(市)开展了“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作，旨在为合作医疗立法提供理论依据。
1996年12月召开的全国卫生工作会议讨论的最重要的内容就是恢复、发展和完善农村合作医疗制度。江泽民在会议上指出：“……现在许多农村发展合作医疗深得民心，人民群众把它称为‘民心工程’和‘德政’。看来，加强农村卫生工作，关键是发展和完善合作医疗制度。”李鹏也在会议上指出：“在农村卫生工作中，已明确把建立县乡村三级卫生服务网、合作医疗制度和乡村医生队伍作为三大支柱。这个方向是正确的，要认真坚持下去。农村合作医疗制度是一项具有中国特色的农村基本医疗保障制度，这是一件涉及党群关系、农村经济发展和社会稳定的大事，一定要把它办好，要通过深化改革加以解决，使合作医疗得以坚持和发展。”
1997年1月，中共中央、国务院关于《卫生改革与发展的决定》中指出：“合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用”，“要稳妥地发展和完善合作医疗制度”，“力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度。”1997年3月，卫生部和国家计委、财政部、农业部、民政部联合制订了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》。1997年11月7日，卫生部发布了《关于进一步推动合作医疗工作的通知》。《通知》要求：①做好深入细致的宣传动员工作，使群众认识合作医疗的优越性；②提高合作医疗的管理水平和效率，搞好服务，完善监督，使群众真正受益，强调科学管理是合作医疗的生命；③要加强培训工作，这是合作医疗启动和发展的基础；④要用典型引路，这是发展和完善合作医疗的有效工作方法。20世纪90年代，由于政府提出并推行建立、完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，一些地方开始积极探索新的合作医疗形式，形成了具有地方特色的合作医疗模式。
改革开放以来，各级政府为恢复农村合作医疗制度做出了很大的努力，但改革前期的成效不大。根据卫生部门提供的地方汇总数据，全国农村合作医疗的覆盖率，1996年为10%左右，1997年底发展到行政村的23.57%、农村人口的22.23%，1998年在20%左右。卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%。其中合作医疗的比重仅为6.5%，与80年代末的5%相比有一定的提高，但与70年代90%以上的合作医疗覆盖率相比差距很大。由此可见农村合作医疗制度的作用大大下降了，多数农村居民失去了社会或社区提供的集体医疗保障，家庭保障和自我保障成为主要手段。1991-2000年，农村卫生总费用中各因素的比重变化巨大：政府对农村卫生投入比重由12.54%下降至6.5%，社会卫生投入由6.73%下降至3.26%，而同期农民个人直接支付费用从80.73%上升至90.15%；多数乡镇医院资源闲置，效率低下，设备陈旧简陋。
2001年5月24日，国务院转发了由体改办、国家计委、财政部、农业部、卫生部联合制订的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》。《指导意见》要求地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导，按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度；合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理；有条件的地区提倡以县(市)为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。2002年10月，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强农村卫生的决定》，提出了重建农村合作医疗体系的具体政策措施，并指出“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”。要求到2010年，使农民人人都能享受初级卫生保健；今后8年时间内，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。同年10月30日，李岚清在全国农村卫生工作会议的讲话中提出：进一步建立和完善新型农村合作医疗制度、医疗救助制度，这是帮助农民抵御重大疾病风险的有效途径。这种医疗制度的性质是政府引导和支持下的农民互助合作，主要发展以大病统筹为主的多种形式的合作医疗。重点对大额医疗费用或住院费用进行补助。从2003年起，各地要选择若干县进行新型农村合作医疗制度的试点，取得经验后进行推广。到2010年，全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。
2002年12月28日，《中华人民共和国农业法(修订草案)》经九届人大第31次会议审议通过，并于2003年3月1日起正式施行。新修订的《农业法》规定：“国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平。”至此，发展和完善农村合作医疗制度有法可依了。
2003年，中国政府在全国范围内开始进行农村新型合作医疗制度的试点，新制度实行以县为统筹单位，以大病统筹为主的模式。
2003年1月23日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部制订的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2到3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担。《意见》规定：合作医疗资金由农民个人、地方财政、中央财政三方面出资，各拿10元钱，按每人筹资不低于30元的水平建立新型合作医疗基金。《意见》要求：有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持；具体的出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派；鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。2003年在全国批准620个县和大约覆盖农村人口21%的地区展开试点工作。经过几年试点，取得了较为理想的成效。