1.1中国养老保障制度的变迁
新中国建立之初，在借鉴前苏联经验的基础上，于1951年颁布了《中华人民共和国劳动保障条例》，形成了以国家统包、社会统筹调剂和企业保险相结合为特征的统一的城市职工养老保障体系。从1953年起，我国开始实施第一个五年计划，为适应大规模经济建设的要求，新中国社会养老保险事业也进入了一个新的大规模扩展的历史时期。1953年年初，以连续颁发的三个重要文件即《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》、修正后的《保险条例》和《保险条例实施细则修正草案》为核心，再加上随后颁发的一系列政策规定，标志着以前苏联模式为基本特征的“国家保险”制度最终得以确立。随着《保险条例》实施范围迅速扩大，到1953年3月底，仅几个月时间实行《保险条例》的企业就达4400多家，比1952年增加了11.5%，职工人数达到420万人，比1952年增加了39%。到1956年，实施《保险条例》的范围又扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农牧场、造林等产业和部门。“文化大革命”期间，初具规模与体系的中国养老保障制度陷于瘫痪。1969年，企业职工的养老社会保障制度被迫废除，养老社会保障也就变成了“企业保障”。养老社会保障至此戛然停止。但因为当时的企业基本上是国有企业，国家实行“统收统支、政企不分”的财政安排，国有企业的利润全部上缴、亏损全部核销，因此企业的养老保障最终还是由政府财政直接安排的。
这种典型的计划经济体制下的国家/企业保险模式，其特征具体表现在以下几个方面。
第一，就业与保障高度重合。在计划经济体制下，就业是通过政府的安排实现的。每个人一旦成为国有企业的正式成员，就自然进入社会保险制度的保护网，从此终生享有从基本工资、医疗保健、退休金到住房分配等一整套的社会保险和社会福利待遇。第二，实施范围有限。这种养老保险覆盖面基本上是国有企事业单位职工，大集体企业参照《劳动保险条例》执行。非公有制企业职工长期被排除在外。与此同时，占全国人口70%以上的农村人口基本上没有社会养老保险，依然沿袭家庭养老为主的老年保障模式。第三，国家对职工实行低工资待遇，隐含的承诺是在其退休后提供相应的退休金待遇。养老保险基金采用由国家和企业包揽的“现收现付”筹资方式。在这种形式下，职工个人不用缴纳养老保险费用，而是由国家承担。养老保险基金当年筹资，当年支付，没有积累。第四，养老保险企业化。在“文革”期间，社会保险工作遭到破坏，社会保险基金统一征集、管理、调剂和支出的机制难以继续实行。经调整后，国有企业停止提取劳动保险金，退休职工退休金开支改在企业的营业外收入列支。这一改变是当时情况下被迫采取的应急措施，却是社会保险制度的一个倒退。社会保险从此失去其全社会范围内的调剂职能，由原来的全国统一的社会保险变为“企业保险”。企业实际上承担了本应由政府承担的社会管理职能。第五，管理体制分散化。传统养老保险的管理分别由劳动部、人事部、全国总工会、民政部、财政部等分头管理，缺乏能够对整个社会养老保险事业进行综合平衡，对相关管理进行统一协调的专门管理机构。
改革开放以来，中国的养老保障制度开始适应市场经济需要进行改革和创新，先后经历了养老金社会统筹(县级和省级)、个人缴费责任、统账结合和多层次养老模式几个过程。
1984年，以党的十二届三中全会召开为标志，开始了国有企业的全面改革，“独立核算、自负盈亏”的新体制使国有企业(特别是老国有企业)承受不起沉重的企业职工养老金负担，于是养老金社会统筹的趋势重新出现。一些市、县开始进行养老保障费用的社会统筹试点，1986年，首先在劳动合同制工人中实行个人缴费制度，并提出，对实行劳动合同制的新职工，其退休费用实行社会统筹。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的公布，标志着我国开始了社会统筹的企业职工养老保障制度改革，基本养老保障基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则统一筹集，养老保障统筹由市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。但该决定只适用于全民所有制企业，《决定》中只写明城镇集体所有制企业可以参照执行。可以看出，这些改革也仅仅是对传统的养老保障制度的恢复和修正。改革并未触及传统养老保障制度的根本缺陷。这是一种以企业为载体的社会保障制度，是一种维持社会稳定的机制，是经济效益低的制度安排。所以，当市场取向的经济体制改革势在必行时，社会养老保障制度的改革也就必须及时在充分运用市场机制作用的基础上来发挥它的社会功能。
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了关于社会保障制度改革的三个原则，可以说是重建我国养老保障体制的转折点。确定的改革目标是建立多层次的社会保障制度，其中养老保障体系包括基本养老保障、企业补充养老保障(企业年金)和个人储蓄性养老保障制度。中国养老保障制度改革的主要内容包括：①逐渐扩大养老保障的覆盖面和受益范围，对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保障制度，而不再仅仅局限于国有企业和部分集体企业职工；②扩大养老保障金的来源，明确政府、企业和个人三方负担的机制，特别是建立了个人缴费机制；③建立社会统筹与个人账户相结合的制度，将传统的现收现付制改为部分基金制。
为将上述《决定》提出的三原则付诸实施，1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始在全国范围内推进“统账结合”的养老保障体制改革，统一了各地的基本养老保险制度。该通知提出了深化养老保险制度的11项要求，主要内容如下。①提出企业职工养老保险制度改革的目标，到20世纪末，基本建立适应社会主义市场经济体制的要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人账户相结合、权利和义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。②养老保险制度改革的原则是，保障水平与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理和基金管理分开。③基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。④建立基本养老金调节机制。⑤鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老。
由于不同部门之间在一些问题上存在分歧，《通知》同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许各地方政府自由选择试点。
1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要建立统一的企业职工基本养老保险制度，并且规定了企业和个人缴纳基本养老保险费的具体比例，以工资的11%建立个人账户，其中个人缴纳4%~8%，其余由企业承担，企业贡献的比率由各级省政府决定，一般不能超过企业工资总额的20%。规定基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，同时进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并规定基本养老金实行收支两条线管理。为确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，1998年国务院又颁布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定将铁道部、交通部、信息产业部(原邮电部部分)、水利部、民航总局、煤炭局(原煤炭部)、有色金属局(原中国有色金属工业总公司)、国家电力公司(原电力部)、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。
应该说，统一制度的落实，会对养老金的资金筹集和发放起某些改进作用。但是，从旧体制到新体制过渡并没有真正解决老问题，反而又出现了新问题。首先，老职工的养老基金没有融资来源，仍然只能靠“社会统筹”和现有职工个人账户中的资金支付老职工的养老金，造成统筹账户的资金缺口越来越大，收不抵支的现象频现。当企业的统筹账户不足以支付现有职工的养老保险金时，就只能通过以新账还旧账的办法来解决。由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作，个人账户基金被挪用于支付统筹账户的缺口，造成个人账户基本上是“空账”运行。由此，1997年以后，各地在实施养老保险制度改革过程中，普遍存在个人账户的“空账”问题一直无法解决。这无疑给未来养老金支付带来了极大的风险，加剧中国未来的财政风险。据世界银行估算，从2001年到2075年，中国这一缺口达9万亿元之多。随着中国人口老龄化趋势的加剧，养老保障中弥补现阶段缺口的“抢险”和预防未来缺口的“防洪”并存的形势更为严峻，加之实际上还存在两种具体实施方案，各地根据实际情况进行选择调整，基本养老保险制度仍然存在不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题。而1997-1999年国有企业改革已经进入攻坚阶段，不少企业通过“提前退休”将大批富余人员直接推入了社会养老保险，无形中更是使正在健全和完善的社会养老保障制度背上了沉重包袱。而个人账户空账的现象也使养老保险参与者对政府的信任程度降低，没有一一对应的个人账户使得个人对缴纳养老保险费用的积极性不高，也不会监督企业养老金的缴纳。加上某些企业直接把养老金发放给个人，使得个人更加纵容企业偷逃缴纳养老金。于是，“做小做实”的养老保险试点改革呼之欲出。政府在东北三省实施了“做小做实”个人养老金账户的试点工作后，反馈的效果比较乐观。
其次，社会养老保障制度模式单一，缺乏层次。我国在1993年提出实施多层次养老保险模式。但是企业年金养老制度进展缓慢，覆盖率小。2000年底，企业年金覆盖人员为560.33万人，占参加基本养老保险人员的5.3%。2006年末全国有2.4万户企业建立了企业年金，覆盖人员为964万人，只占参加基本养老保险人员的5.1%，大部分的城镇职工依然只有基本养老保险。表明企业年金制度发展不能满足人们的补充养老需求，其保障功能是有局限的。我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，经济效益较好的企业一般会设立企业年金，如电力、供水、金融、邮电和制造业企业；经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，没有企业年金，即使有，也只是应付，断断续续，极不规范和制度化，而连基本养老金保障都没有的企业则不可能有企业年金养老保障制度，形成企业年金缺位的局面。
第三，城乡二元养老保障模式没有改变。由于历史的原因，我国实际上存在着城乡经济、社会二元化结构，城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异。二元经济的存在，使我国城市和农村形成了二元养老保障模式。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，保障多为应急性，缺乏全面性、多面性和制度性。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的调整，以及农村人口结构逐步老化，基本依赖于传统家庭保障的农村养老保障模式日益受到越来越大的冲击和挑战，农村居民对政府组织的社会保障的需求越来越迫切。我国农村人口占总人口的70%，却只占有了社会保障资源的10%左右。这是我国社会养老保障体系必须正视的现实。
最后，家庭养老保障趋于弱化。随着家庭小型化和城镇社会养老机制的日趋完善，传统的“家庭养老”观念却在不断弱化。我国在社会养老保障制度创立与改革实践中，为了追求制度的整齐划一，某种程度上忽视了家庭养老的必要性。其实，家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。同时，向老年人提供援助也是一种互惠行为，老年人依然继续工作，在家庭经济中担负重要角色，形成代际互惠和交换的关系。重视家庭养老保障在社会养老保障中的精神慰藉、尊老爱幼、伦理道德的潜移默化功能，有利于使现代保障与传统保障相结合。
基于上述一系列问题，越来越要求改革和完善中国养老保障体系，实现社会保障制度的公平性、多层次和深而广的覆盖。当然，在改革和完善的实践中，中国养老保障制度已经朝着这个方向努力，构成了以下这样的基本架构。