4.1中国就业政策的变迁
劳动就业既是民生之本，也直接关系到经济社会的稳定与发展，因而增加就业、提高就业率成为世界各国宏观经济调控的重要目标之一。新中国成立以来，中国政府一直把就业放在重要的地位。随着经济体制的变迁，中国的劳动就业及其政策也发生了重大的变化，在不同时期呈现出不同的内容、方式和特点。
4.1.1过渡时期就业问题及其政策
从1949年中华人民共和国成立，到1956年社会主义改造基本完成，中国处于过渡时期。在这个特殊阶段，新旧交替，百废待兴。由于连年战争和国民党的无能统治，中国本来就欠发达的工农业生产和交通运输遭到了极大的破坏，全国经济生活出现了市场萧条，大量工厂关门，商店歇业，银行、钱庄倒闭，国家财政困难，由此造成城乡劳动者的就业也出现了严重的困难，特别是城市失业工人达到400多万，相当于1949年全国在职职工总人数的一半。解决失业问题也就成为考验人民政权的重要工作，直接关系到人民的生活和政权的存亡。为此，中国政府根据国家经济建设的需要，从全局着眼，从长远着想，从当前着手，采取了一系列有效的政策措施来解决城乡就业问题，对迅速恢复生产，巩固新政权起了很大的作用。
1.恢复和发展生产，多渠道解决城市就业问题
恢复生产活动，促进经济发展是解决失业问题的根本出路。面对新中国成立初期城市严重的失业问题，党和政府就做出了工作重心由农村转移到城市的重大决策，开展经济恢复工作。通过没收帝国主义在华企业和官僚资本主义企业，使之成为政府可以直接支配和控制并加以有效运转的国营企业，加上转变过来的新民主主义时期的公营经济，这些构成了当时中央国营和地方国营经济的主体，以此为骨干恢复和发展生产，解决了一部分人的失业问题。
对于有利于国计民生的私营工商业，政府通过实行“公私兼顾、劳资两利”的政策，说服和动员广大民族资本主义工商业者将其企业恢复和发展起来，并在资金、原料和市场方面给予一定的支持和扶助，使它们成为吸纳劳动力的主体，从而解决了大部分人的失业问题。
在非公经济领域，政府通过多渠道解决就业问题。一方面，为了稳定社会秩序，防止产生新的失业人员，促进生产的恢复和发展，国家对国民党政府遗留下来的900多万公职人员除有重大历史问题的人以外，采取全部“包下来”的政策给予安置，分配适当工作，实行和政府工作人员一样的供给制或者低薪制；对没收的官僚资本主义企业的75万职工和文教卫生人员，维持原职原薪。另一方面，推行生产自救和以工代赈，鼓励并帮助失业人员自谋职业或组织各种生产小组，自负盈亏。具体形式大体有4种：一是由劳动部门从失业救济金中拨款，贷给手工业单位扩大生产经营；二是从失业救济金中拨款，吸收失业人员兴办集体生产单位；三是劳动部门与商业部门联手合作，让失业人员参加城乡物资的收购、储运和销售工作；四是政府补助生产资金，由个人独立开展生产经营活动。对生活异常困难的失业人员则实行以工代赈为主的救济办法。政府还举办了许多市政建设工程，由失业人员自愿组成工赈队参加建设，如翻修马路，疏通河道，修筑堤岸，修建仓库、桥梁、公园等，对完成工程任务的人给予适当的工资报酬。
在手工业、零售商业和服务业等领域，政府引导和鼓励发展个体小生产，通过各种小作坊、夫妻店、货郎担等经营形式活跃市场，为部分失业人员找到就业机会和生活出路。对部分失学、失业青年，政府主要采取引导他们参加军政干校、随军服务团、党政机关的工作队等，使他们在各个领域发挥积极作用。
可以说，经过新中国成立初三年的艰苦努力，中国政府就把旧中国遗留下来的严重失业问题基本解决了，为新中国解决城市就业奠定了初始基础。到1952年，全国职工总数达到1580.4万，比1949年(800.4万)增长近一倍。全国解放时的400多万城市失业人员中，约有一半重新获得了职业，其他人员也得到了一定的安置。在城市就业人数增加的同时，职工的工资大幅度增加。全国国营企业职工工资比1949年增长60%~120%。全国国营厂矿以实物计算的直接工资，1952年比1949年平均增长70%左右。私营企业职工的工资水平也有所提高，职工的生活水平已超过解放前的最高水平。
2.实行“耕者有其田”，使农民安居乐业
中国长期以来是一个农业大国，农业人口占绝大多数。据1953年全国第一次人口普查统计，中国当时的农村人口占全国人口总数的89.4%。由于劳动力绝大多数在农村，解决农民就业问题意义重大，任务也非常艰巨。解放初期，中国政府对农民就业实行了不同于城市的政策，主要措施是通过改革土地制度，实行“耕者有其田”，使广大农民在农村安居乐业。
1950年6月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在全国范围进行土地改革，到1952年底基本完成。全国有3亿多无地、少地的农民分得了7亿亩土地和大量的生产资料，免除了农民过去每年向地主缴纳的约70亿公斤粮食的地租，获得经济利益的农民约占农业人口的60%~70%。就连从来不劳动的乡村游民、还乡的旧军官和地主，在土地改革之后也开始参加生产了。农民生产积极高涨，促进了农业生产的恢复和发展，有效解决了广大农民的就业和生活保障问题，实现了农村的稳定，也使政府有可能集中精力解决城镇就业问题。
3.有计划、有步骤实现全面劳动就业的开始
1953年，党和政府提出了过渡时期的总路线和总任务，即在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。这标志着中国开始有计划、有步骤地组织大规模经济建设，相应地开始实现全面劳动就业。1953年5月，政务院劳动就业委员会、劳动部、内务部联合召开了就业座谈会，总结国民经济恢复时期就业工作的经验教训，并根据实际情况提出了“介绍就业与自行就业相结合”的方针，即实行由人民政府介绍就业的同时，鼓励失业人员自找职业，自谋出路。
城市居民就业不再由国家包下来。这样不但制止了将不适当人员硬塞给企业的做法，消除了用人单位，尤其是私营企业的用工顾虑，还提高了失业人员自行就业、自谋出路的积极性，扩大了就业渠道。
为了保证大规模的基本建设，尤其是第一个五年计划中一大批重点工程所急需的劳动力，一些地区自1953年下半年开始率先试行全区劳动力统一调配。1954年3月，劳动部召开了全国建筑工人调配工作会议，制定了《建筑工人调配暂行办法》，这样，就在全国范围统一了建筑工人的招收和调配制度。1955年4月，中共中央在《第二次全国省、市计划会议总结报告》中提出：一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从农村招收人员。同年5月，劳动部召开第二次全国劳动局长会议，提出了劳动力调配实行“统一管理，分工负责”的原则。中央劳动部门负责管理工业、建筑、交通运输企业的劳动力调配工作，地方劳动部门负责管理地方企业劳动力的调配工作，并协助上级部门管理当地国营企业劳动力的调配，监督这些企业贯彻执行劳动调配的有关法令和规定。为在全国合理地使用劳动力，1955年7月，国务院在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中进一步提出：要“加强劳动力的调配工作，逐步地建立劳动力的调配制度。各企业部门必须根据劳动计划，每年做出劳动力补充计划。各部门所属单位需要补充的劳动力，应该首先从本部门、本行业(包括私营企业)的多余人员中抽调；在本部门或本行业不能调剂解决的时候，应该由中央和地方的劳动管理部门负责调剂，不得自行盲目招工”。
“一五”时期开始形成的劳动力统招统配制度，在保障经济建设、解决居民就业方面发挥了积极有效的作用。1957年全国职工人数达到2450.6万，比1949年增加了206.2%，比1952年增加了55.1%。新中国成立初期，中国政府从当时的国情国力出发，采取低工资、多就业的政策，努力扩大就业面，同时又比较严格地控制职工总数，在保证劳动生产率得到提高的同时，使职工的工资有所提高，生活普遍得到改善。
4.1.2计划经济体制时期的就业政策
从1957年基本建成高度集中的计划经济体制到1978年改革开放前夕，我国实行的是计划经济体制下的就业政策，其基本特性是：劳动力按指令性计划进行管理，劳动者就业实行统包统配制度，企业用工采取固定工模式以及“大锅饭”的劳动工资制度。在这20余年中，这种计划经济体制时期的就业政策在整体上没有出现大的变化，只是随着经济形势的起伏做过一些调整。
1.“文化大革命”前就业政策的调整
1957年到1966年“文化大革命”爆发前夕，是中国全面进入社会主义建设时期，但并不顺利，这对劳动就业关系和就业政策产生了一定的影响。首先是1958年掀起的“大跃进”运动，使公交等行业和基本建设盲目扩大，造成了劳动力供给的不足。国务院只得提出改变城镇劳动力的冻结政策，将招工审批权由中央下放给地方，不少地方又层层下放，结果使各部门、各地区不仅从城市而且从农村大量招工，导致职工人数急剧增加。这一年全国共增加新职工2000万左右，相当于前8年增加职工人数总和的1.2倍。为此，中共中央于1959年1月发出了《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》，但职工队伍急剧增长的势头仍然没有得到制止。1960年全国职工人数又飙升到5044万，农业劳动力则锐减了2300万，农业劳动力出现严重不足，农业生产受到很大的影响，城市粮食和副食品供应全面紧张。
从国民经济全面调整的需要出发，1961年，中共中央工作会议做出了精减职工和减少城镇人口的重大决策，并把减少职工作为减少城镇人口的关键。在随后的两年半时间里，全国职工精减了1940万，除新安排就业的大中专学生等外，职工净减1744万；城镇人口减少2600万左右。这对增加农业劳动力，恢复和发展农业生产，减少国家工资开支，缩减商品粮供应，对提高企业的劳动生产率，争取财政经济状况的好转都起到了重大的作用。
2.“文化大革命”时期就业政策的调整
1966年中国开始了“文化大革命”。10年动乱不仅使国民经济遭到了巨大的破坏，也使中国的劳动就业遭受了严重的挫折，就业政策发生较大的变化。一是曾经出现了合同工、临时工的“转正”潮，以至1971年国家正式取消了全民所有制的临时、转换工制度。随着上百万合同工、临时工、轮换工转成固定工，我国国有企业原先还保留的多样化用工形式基本上变成单一的固定用工制度，进而强化了统包统配的就业政策。二是曾出现了大规模的城市知识青年“上山下乡”和再返城就业潮。当时正值大批青年学生陆续进入就业年龄，但由于非公经济的发展受到限制，加上国民经济遭到严重的破坏，就业岗位很少。国家从维护社会稳定，缓解就业危机出发，从1967年开始组织城镇知识青年“上山下乡”接受“再教育”。到1969年，这场规模浩大的知识青年“上山下乡”运动达到高潮，之后又持续了多年。据统计，“文革”10年全国城镇知识青年“上山下乡”总人数约有1600万。但由于这种强制要求城市青年到乡村去的做法遭到绝大多数人的反对，也带来了许多问题和弊端，所以在“文化大革命”一结束就开始得到纠正，大批知识青年又开始返回城市就业。特别是1978年10月《全国知识青年上山下乡工作会议》对知识青年上山下乡政策做出重大调整后，大批返城的知识青年陆续得到妥善安置和上岗就业。
4.1.3改革开放以来市场化就业体制的形成
1978年实行改革开放政策以来，中国进入了由传统的计划经济向社会主义市场经济转型过程。作为经济体制的重要组成部分的劳动就业体制也发生了根本性的变化，逐步形成了适应社会主义市场经济要求的劳动者自谋职业和自主创业，市场调节就业、企业择优招工、政府引导并促进就业的体制和机制。